Durante a maior parte do século XX, a principal estratégia das políticas de biodiversidade para salvaguardar os ecossistemas era a criação de áreas protegidas (MacURA; SECCO; PULLIN, 2015). Como os usos permitidos dentro dessas áreas são definidos em lei, e precisam estar previstos em seu Plano de Manejo, esta forma de conservação acaba gerando importantes “trade-off”, já que em algumas situações a imposição de restrições ao uso e ocupação do solo a populações tradicionais gerava conflitos e acaba inviabilizando o desenvolvimento econômico das comunidades associadas (MURADIAN, 2013).
Diante desta realidade, foram desenvolvidos e implementados uma série de projetos buscando conjugar o desenvolvimento econômico com a conservação ambiental (Integrated Conservation and Development Projects), traduzindo, Projetos Integrados de Conservação e Desenvolvimento (PICD), sobretudo em países em desenvolvimento, a exemplo do Rio Rural no estado do Rio de Janeiro,
“Com recursos do Banco Mundial, trouxe essa ideia de trabalhar com a metodologia de microbacias, mobilizando os agricultores e proporcionando recursos com práticas produtivas e econômicas ao mesmo tempo exigindo contrapartidas dos agricultores, contrapartidas ambientais, comprometimento ambiental” (ENTREVISTADO RIO RURAL).
Os PICDs tiveram como um “driver” importante as conclusões do Relatório Bruntland (1987) e a Conferência Rio-92, intensificando a percepção mundial das questões ambientais por meio do forte apelo dado ao desenvolvimento sustentável (WUNDER, 2005). Contudo, evidenciou-se um cenário de frustração, insatisfação e críticas às abordagens indiretas (PICD), suscitando, inclusive, questões éticas associadas às abordagens regulatórias (FERRARO, 2011).
Para Ferraro e Kiss (2002), como os resultados alcançados pelas iniciativas indiretas foram insatisfatórios, os pagamentos “diretos” para a conservação da biodiversidade se mostravam mais eficazes e eficientes, sugerindo, portanto, sua adoção como ferramenta política para conservar os ecossistemas.
De acordo com a literatura (PATTANAYAK; WUNDER; FERRARO, 2010; ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; FERRARO; KISS, 2002), os pagamentos diretos teriam como vantagens: ser institucionalmente mais simples e mais rentáveis na entrega de benefícios aos compradores; mais flexíveis, por não prescrever o mesmo nível de atividade para todos os provedores; mais eficazes para a geração de crescimento econômico, melhorando o fluxo de
caixa, diversificando as fontes de renda e reduzindo a sua variação (na perspectiva dos provedores); além de fornecer uma nova fonte de recursos financeiros para conservação. Muradian et al. (2010) destacaram ainda serem mais eficientes e mais facilmente aplicáveis que as medidas de comando e controle em ambientes de governança fracos (o que é típico em países em desenvolvimento).
O PSA atua na relação entre homem-natureza que, segundo Folke et al. (2002), é inequivocamente de interdependência, sendo um erro analisar o sistema natural e o sistema humano de forma isolada. Para dar conta desta perspectiva integradora, foi proposta a abordagem dos “sistemas socioecológicos”, sistemas interligados de pessoas e natureza14, interdependentes, aninhados em escalas, cujas interações ocorrem em um cenário de mudança global e outras dinâmicas temporais (FISCHER et al., 2015; OSTROM, 2009; FOLKE et al., 2002; BERKS; FOLKE, 1998).
A principal característica dos sistemas socioecológicos é ter que lidar com incertezas, retroalimentações, não linearidades, imprevisibilidades e efeitos limiares (HOLLING, 2001), como também questões relativas à escala, que incluem aspectos espaciais, temporais, institucionais, jurisdicionais, de manejo, relacional e de conhecimento (CASH et al., 2006). Por causa disso, é difícil para qualquer grupo ou agência possuir toda a gama de conhecimentos e habilidades necessárias para a governança ambiental, uma vez que o conhecimento para lidar com a dinâmica do sistema socioecológico está disperso entre agências e grupos locais, regionais, nacionais e internacionais (BERKES, 2010).
Por estas razões, Fischer et al. (2015, p.146) já haviam sinalizado a importância do pluralismo metodológico como meio para buscar uma maior compressão da complexidade dos sistemas socioecológicos. Isto posto, na condição de um “programa de investigação” em sentido Lakatiano15, verifica-se que o PSA requer cada vez mais novas abordagens e perspectivas analíticas, sendo a interação (multidisciplinaridade) e a integração (interdisciplinaridade) de diferentes disciplinas insuficientes para a sua compreensão, que parece rumar cada vez mais para “transdisciplinaridade”. Esta exige, portanto, toda a reorganização das estruturas conceituais e teóricas existentes (KLEIN, 2010).
14 “O termo sistema socioecológico foi cunhado por Fikret Berkes e Carl Folke em 1998 porque eles não queriam tratar a dimensão social ou ecológica como um prefixo, mas sim dar aos dois o mesmo peso durante sua análise”. Disponível em https://www.stockholmresilience.org/research/resilience-dictionary.html. Acesso em 18/08/2020.
15 Lakkatos, E. (1973), em seu ensaio Ciência e Pseudociência, afirma que unidade descritiva típica das grandes realizações científicas não é uma hipótese isolada, mas antes um programa de investigação, que tem um “núcleo” tenazmente defendido da refutação por uma vasta "cintura protetora" de hipóteses auxiliares.
A produção acadêmica sobre o PSA cresce de forma exponencial (BÖRNER et al., 2017; FERRARO et al., 2012; FISHER; TURNER; MORLING, 2008), e cada vez mais são utilizados argumentos teóricos de outros campos do saber, tais como: psicologia (NEWELL et al. 2014), economia comportamental (CARLSSON; JOHANSSON-STENMAN, 2012); comunicação (CLOT; GROLLEAU; MÉRAL, 2017); antropologia, etnografia, sociologia e história – estes mais amplamente empregados pela perspectiva teórica do Institucionalismo Crítico (CLEAVER; DE KONING, 2015).
Percebe-se na administração pública estadual a existência do “paradigma” khuneano (KHUN, 1998) em torno do PSA, segundo o qual ele é visto como um mecanismo de mercado, eficiente e, portanto, que deve ganhar escala e ser replicado em diferentes situações. Mas por outro lado, a literatura reconhece que, em muitos casos, o PSA não foi capaz de produzir uma mudança de comportamento (SOMMERVILLE et al., 2010) e os resultados dos estudos avaliativos mais robustos sinalizam que os impactos do PSA, sejam eles ambientais ou socioeconômicos, quando perceptíveis, são pequenos e de pouca relevância estatística (FIORINI et al., 2020; FERRARO; HANAUER 2014; ARRIAGADA et al., 2012; ARRIAGADA et al., 2009; PATTANAYAK; WUNDER; FERRARO, 2010).
A eficácia da política de serviços ecossistêmicos é difícil de avaliar, porque essas políticas geralmente têm múltiplos objetivos e há muitas métricas envolvidas para medir seu sucesso (BRAUMAN et al., 2007). Porém, já se sabe que os principais fatores que limitam a eficácia do PSA são: a seleção de áreas com baixa condição de gerar serviços ambientais (“targeting”); seleção adversa; não cumprimento dos contratos; e “leakage” (vazamentos), aumentando a pressão ambiental nas áreas fora do projeto, sendo “targeting” e seleção adversa os mais problemáticos (FERRARO, 2012, PATTANAYAK; WUNDER; FERRARO, 2010).
E justamente pela eficácia do PSA ainda ser controversa na literatura (PHAN, et al., 2017, de LIMA et al., 2017, RODRÍGUEZ DE FRANCISCO; BOELENS, 2015; BARNAUD; ANTONA, 2014), que autores como Börner et al. (2017), Ferraro e Hanauer (2014), Ferraro (2011, 2009), Muradian et al. (2010) e Pattanayak, Wunder e Ferraro (2010) destacam a importância do desenvolvimento de estudos que objetivem evidenciar empiricamente seus efeitos, através de métodos robustos de análise, antes da massificação de seu uso.
Tendo esse aparente “paradoxo” como ponto de partida, e considerando que qualquer intento de se estabelecer o estado da arte da produção acadêmica sobre o PSA seria um esforço hercúleo e, muito provavelmente, superficial e desatualizado, são apresentados nesse Capítulo os principais argumentos teóricos que deram sustentação às análises dessa pesquisa, que têm
como principais campos epistemológicos o Institucionalismo Crítico, Governança Adaptativa de Sistemas Socioecológicos e o Ajuste Institucional (“institutional fit”).
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