Reconhecimento

Essa categoria de análise apresenta, em essência, dois propósitos. O primeiro, distinguir como um dado ator identifica, reconhece os demais. O segundo, identificar em que medida houve validação, internalização de um dado posicionamento, visão ou colocação feita por um dos atores pelos demais.

Como já dito, o desenho do projeto teve sua estrutura de governança baseada em um contrato de prestação de serviços, cujas ações passaram a ser especificadas por um manual, sem espaço para adaptações, limitando sensivelmente a capacidade de reconhecimento dos atores.

Este aspecto teve uma repercussão ainda maior sobre os provedores, que vendo o projeto como “um presente”, ou não se sentiam capazes de opinar ou propor mudanças ou, do contrário, não eram ouvidos quando suas opiniões divergiam do manual. Isso fica claro na opinião do Produtor Petrópolis 2 ao citar o episódio das formigas, que costuma ser um dos grandes desafios da restauração florestal, já que elas podem prejudicar o estabelecimento das plantas aumentando a taxa de mortalidade dos plantios, após sucessivos ataques (GARCIA, 2015): “eu vi tudo, e nem por isso me ouviram na minha

humilde fala: “olha as formigas hein!?”. Foi uma crítica que eu fiz praticamente desde o início e que demorou para ser assimilada”.

Sobre as formigas, especificamente, a entidade executora até tinha conhecimento do problema, mas as dificuldades burocráticas e operacionais acabaram impedindo ela de agir e, consequentemente, reconhecer a opinião do produtor. O problema das formigas só começou a ser endereçado após a entrada do engenheiro florestal na equipe da AGEVAP, o que significou uma mudança profunda na forma de gestão e condução das intervenções.

“Nós só conseguimos implantar depois que ele chegou, e isso já era uma ideia desde o início, uma demanda, uma necessidade que nós tínhamos. Até porque, se a gente não usasse, o plantio não seria possível. Com o veneno, que é o termonebuilizador, mais um pó e mais uma isca em grão, com esses três não conseguimos controlar, imagina com nenhum” (ENTREVISTADO REDEH 2).

Em relação ao ponto de vista dos produtores em Petrópolis, eles reconheceram o trabalho da entidade executora, sobretudo a qualidade técnica da coordenadora de campo, que foi capaz de gerar troca de informações e aprendizagem, como denota a percepção do Entrevistado Município Petrópolis: “o produtor absorveu muito mais que passou, porque também não tinha tanta experiência nessa área de reflorestamento”.

Em Carapebus, onde a entidade executora contratou os próprios produtores rurais para realizar as intervenções (uma adaptação interessante dentro da estrutura de governança), a imposição de ter que seguir o manual à risca acabou impedindo os produtores de contribuir e aportar conhecimento ao projeto, mesmo naquelas situações onde o conhecimento empírico se mostrava superior e mais apropriado que o conhecimento teórico, determinado no manual.

Lamentavelmente, não houve reconhecimento dos produtores por parte da entidade executora, e nem o contrário, já que os produtores consideraram a forma de intervenção ineficaz. As falas a seguir ilustram isso:

"Eu acho que deveria ouvir mais a opinião dos agricultores, deixar as pessoas que têm um pouco de experiência trabalhar junto com o técnico, não assim, eles virem com a ideia pronta e colocarem na nossa cabeça. Poderia primeiro chegar, sentar, conversar” (PRODUTOR CARAPEBUS 1).

“As árvores não pegaram porque foram plantadas na técnica de quem não conhece a terra. Foram plantadas de acordo com o engenheiro. Só que o engenheiro conhece muito menos do que nós que estamos na terra. Se tivesse colocado só o pessoal daqui para executar, tinha pego tudo, porque a mesma pessoa que trabalhou plantando, plantou laranja esses dias agora na seca para outras pessoas e pegou tudo” (PRODUTOR CARAPEBUS 3).

Apesar das falas dos produtores indicar o oposto, as duas entidades executoras afirmaram que buscaram reconhecer a opinião dos produtores.

Um exemplo curioso de reconhecimento aconteceu em Petrópolis. Como lá se tratava de uma área produtora de orgânicos, os produtores tiveram que ceder ao permitir o uso de formicidas e, por outro lado, a entidade executora teve que abrir mão do uso do herbicida para controle da matocompetição, apesar de ser muito mais eficiente que as práticas mecânicas como capina e roçada (SANTOS et al., 2020).

No nível intermediário, as entidades executoras alegaram que praticamente não tiveram reconhecimento por parte da AGEVAP, que “deveria escutar melhor o que falamos para ela, entender melhor e realmente aproveitar” (ENTREVISTADO REDEH 1).

Um fator que pesou negativamente na percepção das executoras foi se verem obrigadas a cumprir as determinações da AGEVAP, sem espaço para expor o contraditório. “A coisa vinha de maneira ‘top-down’ e você não tem ninguém para ouvir, ninguém para discutir, ninguém para entender o que está acontecendo” (ENTREVISTADO ECOANZOL 1).

Dado o caráter piloto dos projetos e a inexperiência dos participantes, as entidades executoras acreditaram que o processo seria do tipo “learning-by-doing”. Até porque, adaptações, mudanças e inovações são aspectos importantes dentro de um sistema de governança colaborativo-adaptativo (ADHIKARI; BARAL, 2018). Porém, “isso não aconteceu, porque quando voltamos trazendo essa necessidade de adequação da realidade não foi possível” (ENTREVISTADO ECOANZOL 1).

Ademais, a necessidade de agilidade na tomada de decisões em campo acabou sendo prejudicada por processos burocráticos lentos, como destacaram Damasceno e Kranz (2019). Em Carapebus, por exemplo, o atraso da prefeitura em divulgar a lista dos produtores hierarquizados levou o projeto Olhos D’Água a perder o período chuvoso programado para iniciar os plantios, atrasando sensivelmente a execução do projeto.

Todavia, cabe ressaltar que parte da inflexibilidade da AGEVAP advém do fato dela se comportar como um órgão público, que administra verbas públicas, imersa dentro de um sistema burocrático que, de acordo com Weber¹⁴⁰:

 Está sob regência de áreas de jurisdição fixas e oficiais, ordenadas por leis e normas administrativas;

140 Disponível em: https://cfa.org.br/wp-content/uploads/2018/02/40livro_burocracia_diagramacao.pdf. Acesso em 15/02/2021.

 Está submetida a uma relação de autoridade, delimitada por normas relativas aos meios de coerção e de consenso;

 Possui relação hierárquica, definindo postos e níveis de autoridades, além de um sistema de mando e subordinação com gerência das atividades e tarefas delegadas por autoridade; e

 A administração é formalizada por meio de documentos, que acabam por regular a conduta e as atividades das pessoas.

Ou seja, a rigidez hierárquica e a inflexibilidade das regras, regulamentos e procedimentos administrativos na condução dos contratos solaparam a capacidade adaptativa dos projetos, o que fica muito claro na fala do Entrevistado AGEVAP 2: “nós, até certo momento, entendíamos as coisas. Mas é aquela história, se o edital é ruim, eu tenho que seguir ele, de qualquer forma eu tenho que seguir”.

Mas, apesar das restrições burocráticas e administrativas, seria exagero considerar que não houve reconhecimento algum por parte da AGEVAP, que dentro da pouca liberdade de ação, buscou atender as demandas das entidades executoras, como ilustra a passagem a seguir:

“Estávamos vendo que se não fizesse isso não iríamos conseguir êxito no processo, avaliamos juridicamente com o pessoal do administrativo-financeiro e fizemos uma carta de crédito para eles. Adiantávamos um percentual do valor do plantio, e depois, quando eles mandavam a medição, glosávamos o que já tinha sido pago e pagávamos só a diferença” (ENTREVISTADO AGEVAP 2).

Em suma, sobre reconhecimento, observa-se que a estrutura do Programa e a sua forma de execução dos projetos deixou a desejar neste sentido. Os comitês de bacia, por exemplo, se ressentem de não terem sido ouvidos durante a formulação e concepção do Programa:

“O papel do comitê deveria ser maior, participar desde o início, do planejamento e da mobilização, antes do edital. As políticas públicas não enxergam os comitês, os conselhos na sua essência. Quem sabe é o comitê, é o comitê que faz a gestão” (Entrevistado CBHBPS).

Após o edital ter sido publicado, os comitês estiveram mais presentes, porém sem voz ativa, primeiro porque a UGP não funcionou como planejado, e segundo, porque aos comitês coube apenas acompanhar, como ilustra a dala do Entrevistado CBH Piabanha: “a gente acompanhou toda essa negociação, processo de avaliação dos projetos, hierarquização dos projetos, a gente esteve acompanhando passo a passo o que a AGEVAP e o CEIVAP estavam fazendo”.

Como se observa ao longo desta seção, a forma como os projetos foram implementados, infelizmente, seguiu o caminho comum a muitos esquemas de PSA que

é o da implementação de cima para baixo, como identificaram Chan et al. (2017). Para os autores, o caráter top-down eleva o risco de os possíveis participantes recuarem devido a conflitos com seus próprios valores ou restrições à sua criatividade e sabedoria no cuidado com a terra, tornando as prescrições externas muito menos atraentes que as soluções domésticas.

Como discutido acima, a observação de Chan et al. (2018) se aplica para o caso de Carapebus, onde os produtores rurais, com conhecimento empírico, se viram obrigados a executar as intervenções de maneira diferente daquilo que determina o saber local. Porém, como destacou Meek (2013), é bom lembrar que políticas públicas implementadas sem o envolvimento dos atores locais, que negligencia questões específicas importantes, geralmente tem sua legitimidade e resultados comprometidos.

E isso, de certa forma, dialoga com a percepção de Milne e Adams (2012), ao concluírem que o PSA pode levar a uma simplificação da complexidade social e ecológica, com diversas consequências. Assumindo uma abordagem mais crítica, esses autores destacaram que as ideias neoliberais subjacentes à lógica do PSA podem disfarçar e despolitizar a dinâmica intracomunitária, ao mesmo tempo que eliminam a necessidade de processos participativos ou deliberativos mais amplos na conservação; que o caráter “voluntário” do mecanismo pode negar a agência local e silenciar certas vozes; e que as visões “simplificadas” da "floresta" tornam invisíveis as lutas pela propriedade e diversas práticas de uso da terra, podendo trabalhar, ainda, para separar as pessoas da natureza.

A conclusão, portanto, é que o reconhecimento foi um atributo limitado nos casos analisados, principalmente naquilo que concerne à participação dos produtores rurais, seja em função do desconhecimento sobre o assunto, de aspectos burocráticos, ausência de diálogo e dificuldades de interlocução.

E uma vez que as observações aqui destacadas ecoam o que muito se discute na literatura, logo, tem-se que os mecanismos de PSA precisam ser remodelados, principalmente reposicionando o produtor rural. Do contrário, é praticamente certo que os esquemas tenham resultados muito distantes do esperado.