Produtor de Água – Alto Curso do Rio Macaé

Ainda em fase de concepção, o comitê de bacia vem buscando criar as bases institucionais necessárias para a sua implementação, seguindo os moldes do Programa Produtor de Água da ANA.

Segundo a Nota Informativa do Programa⁸¹, o papel da ANA é de indução, ou seja, ele inicia o caminho para que instituições, geralmente locais e/ou regionais, públicas e/ou privadas, desenvolvam um arranjo institucional e uma estrutura de governança que leve o projeto à frente. Esse arranjo geralmente acontece através da celebração de um “Acordo de Cooperação”, onde cada participante contribui com alguma ação que lhe for mais favorável.

E um dos desafios é justamente a articulação e construção do arranjo institucional entre os diversos participantes garantindo os mecanismos e os recursos para que o PSA se sustente no tempo.

Não há relacionamento direto entre a ANA e os produtores rurais. A ajuda dada pela ANA é variável, conforme as particularidades de cada caso, podendo ser orientações, assistência técnica, promoção do diagnóstico local, promoção da reunião entre os participantes, adequação de estradas vicinais, educação ambiental, conservação de solos,

81 Disponível em: https://www.ana.gov.br/todos-os-documentos-do-portal/documentos-sip/produtor-de-agua/documentos-relacionados/1-nota-informativa-programa-produtor-de-agua.pdf. Acesso em 09/12/2020.

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recuperação e conservação de nascentes ou outros.

O Comitê Macaé elegeu a área das cabeceiras do rio Macaé como prioritária para iniciar o mecanismo de PSA. Essa região, que está totalmente inserida na Área de Proteção Ambiental Macaé de Cima, em parte sobreposta pelo Parque Estadual dos Três Picos, apresenta um importante remanescente de Mata Atlântica em estágio avançado de regeneração natural (Figura 12).

O Rio Macaé é o responsável pelo abastecimento de uma porção significativa do contingente populacional de Macaé e Rio das Ostras, municípios mais populosos da região, além de um importante parque industrial composto por duas termoelétricas mais as empresas ligadas à exploração e produção de óleo e gás natural, com destaque para as operações da Petrobras na Bacia de Campos, sediada em Macaé, segundo maior polo produtor de óleo e gás do Brasil. Segundo estimativas do Plano de Recursos Hídricos da Região Hidrográfica Macaé e Ostras (Plano Macaé)⁸², em 2012, 52% da demanda total de água era para abastecimento do setor industrial, seguido pelo consumo humano, com 29%, irrigação com 18% e dessedentação animal, com 1%.

Embora as estimativas do Plano Macaé demonstrassem que para a maioria dos trechos de rio não havia comprometimento significativo entre a disponibilidade e a demanda de água, para o trecho da Severina a situação era bastante preocupante. Local das captações para abastecimento público, das usinas termoelétricas e da Petrobras, o Plano de Bacia constatou que a demanda de água nesta captação correspondia a 64% da vazão mínima de referência no trecho, violando em quase 30% o limite máximo disponível para outorga, que era de 50% da vazão mínima de referência⁸³.

82 Aprovado na 2ª Reunião Ordinária do Plenária, ocorrida em 19/11/13.

83 O critério de outorga no Rio de Janeiro foi alterado pela Resolução INEA nº 171 de 27/03/2019, deixando de ser 50% da vazão de referência Q7,10, e passando a ser 40% da vazão de referência Q95. Como a Q95 é menos restritiva, na prática, aumentou um pouco a quantidade de água disponível para outorga.

139 Figura 12. Mapa de Uso e Cobertura do Solo do Alto Curso do Rio Macaé, que coincide integralmente com a área da Área de Proteção Ambiental Macaé de Cima (APAMDC), limitada em vermelho. Em verde, os limites do Parque Estadual dos Três Picos (Fonte: Relatório de Diagnóstico Socioambiental e Projeto Técnico das Ações de Conservação do solo e da Água da Sub Bacia do Alto Curso do Rio Macaé). Disponível em: https://cbhmacae.eco.br/novas/Diagnostico_Socioambiental_Produtor_Agua_CBH_Macae.pdf. Acesso em: 04/10/2020.

O segundo passo dado pelo comitê foi aprovar uma minuta de Termo de Referência para a contratação da elaboração do Diagnóstico Socioambiental do Alto Curso do Rio Macaé. Na sequência, o comitê destinou R$ 400 mil do seu orçamento para o Fundo de PSA⁸⁴; criou o Programa de Boas Práticas em Microbacias Hidrográficas⁸⁵; o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais⁸⁶ e formou um Grupo de Trabalho com a missão de elaborar uma proposta de programa e a sua regulamentação⁸⁷.

Em relação ao Programa de Boas Práticas, seu escopo é praticamente idêntico ao FUNBOAS, sendo que os programas Boas Práticas e PSA foram concebidos inicialmente de forma articulada, isto é, as ações promovidas pelo primeiro são o que gera a demanda para os pagamentos do segundo.

Em 2013, os R$ 200 mil do orçamento do comitê destinados aos programas Boas Práticas/PSA⁸⁸ foram utilizados como contrapartida do Convênio nº07/ANA/2013, celebrado entre a ANA e o CBH Macaé, no qual a ANA repassou ao comitê o valor de R$ 1 milhão para a contratação do diagnóstico.

Segundo informações do CILSJ (2020, comunicação pessoal), a execução do diagnóstico propriamente dito custou R$178 mil. Do restante dos recursos, 65% foram utilizados para pagamento de pessoal e um percentual bem menor (não especificado) foi utilizado para aquisição de equipamentos, sendo o saldo remanescente, entre R$ 100 mil e R$ 150 mil reais, devolvido para a ANA.

A partir da análise das resoluções do comitê, percebe-se que as informações geradas pelo diagnóstico acabaram subsidiando alterações importantes no escopo do programa Boas Práticas/PSA, a exemplo da definição do Rio Boa Esperança e do Córrego Santa Margarida como áreas prioritárias para iniciar o PSA⁸⁹ (afluentes do rio Macaé e mananciais de abastecimento dos distritos de Lumiar e São Pedro da Serra, respectivamente).

O comitê recentemente unificou os programas Boas Práticas e PSA⁹⁰, para os quais foram destinados R$ 900 mil. E, segundo o CILSJ⁹¹, está sendo preparado um Termo de Referência para a contratação de uma consultoria que terá como incumbência a hercúlea

84 Resolução CBH Macaé e das Ostras Nº 26, de 20 de março de 2012.

85 Resolução CBH Macaé e das Ostras Nº 29, de 20 de março de 2012.

86 Resolução CBH Macaé e das Ostras Nº 30, de 20 de março de 2012.

87 Resolução CBH Macaé e das Ostras Nº 35, de 10 de abril de 2013.

88 Resolução CBH Macaé e das Ostras 38, de 29 de maio de 2013.

89 Resolução CBH Macaé e das Ostras 69, de 21 de novembro de 2016.

90 Resolução CBH Macaé e das Ostras 122, de 16 de outubro de 2020.

missão de: i) elaborar o arranjo institucional do programa; ii) estruturar um arcabouço jurídico; iii) executar um estudo de viabilidade econômica, iv) elaborar uma minuta de edital de seleção de propriedades e de contrato dos provedores de serviços ambientais e v) elaborar o manual operativo do programa.

Segundo informações diretamente obtidas com um dos representantes do comitê (2021, comunicação pessoal), os critérios que serão utilizados vêm sendo debatidos de forma coletiva pelos atores mais diretamente interessados. Foram realizadas cinco oficinas espalhadas pelo território da bacia, tendo sido pré-cadastrados mais de 80 produtores rurais. E as sugestões apresentadas nessas oficinas foram internalizadas na revisão das resoluções que versavam sobre o FUNBOAS e o PSA.

A aproximação do CBH ao nível local para apresentar e discutir suas ações exemplifica o processo de bricolagem institucional em andamento. Na ocasião da elaboração do Plano Macaé⁹², o CBH sentiu a necessidade de promover uma maior participação do público local no processo de construção do plano. Com recursos próprios, promoveu e financiou 20 “rodas de conversa” junto à comunidade e, desde então, vem fazendo esse movimento. Mais recentemente o CBH realizou encontros para tratar sobre o enquadramento dos corpos hídricos em classe de qualidade – seguindo a metodologia participativa proposta por Torres et al. (2019) –, e agora, vem realizando oficinas para tratar do PSA.

Mas apesar desse olhar diferenciado buscando dar voz aos atores representar uma mudança significativa na forma de fazer e conceber políticas públicas, ao delegar a construção do desenho do programa a um terceiro, delegando a ele a modelagem do esquema, sugere-se existir ainda um forte vínculo com a lógica institucionalista “mainstream” que atribui ao desenho institucional a eficiência das instituições.

Segundo Cleaver (2002, p. 12), na visão institucionalista, o papel das instituições “é fornecer informações e garantias sobre o comportamento dos outros, oferecer incentivos para o comportamento diante do bem coletivo e monitorar e sancionar comportamentos oportunistas”. Sendo assim, essas características passam a conferir previsibilidade às instituições e isso, em tese, as tornam sensíveis ao desenho, podendo assim serem criadas ou moldadas em direções desejáveis (HALL et al.; 2014).

Já o Institucionalismo Crítico questiona justamente essa crença ao assumir como pressuposto central o fato delas serem “resultado da interação entre o exercício de agência e os efeitos, frequentemente restritivos, das relações sociais, ambientais e de poder”, o que

torna de fundamental importância considerar a complexidade social e cultural subjacente à maneira como as pessoas utilizam e gerenciam os recursos naturais (CLEAVER; WHALEY, 2018; CLEAVER; DE KONING, 2015; HALL et al., 2014).

Pelo menos duas razões dão mais sentido à abordagem do Institucionalismo Crítico que à abordagem institucionalista. A primeira, é o exemplo contrário da implementação do PAF Guandu e do FUNBOAS, cujo desenho institucional foi totalmente dependente das condições institucionais pré-existentes.

A segunda razão é o contexto prévio de implementação da APA Macaé de Cima. Como ela foi implementada à revelia das populações locais, gerando conflitos territoriais e uma corrosão na legitimidade do poder público, como discutiu Mendes (2010), a expectativa do comitê de idealizar o esquema de maneira top-down não parece a mais adequada, já que os laços com os produtores rurais, sobretudo da perspectiva do poder público, precisam ser reconstruídos.