Controle Democrático e a Burocracia Européia: reflexões acerca do empoderamento

Como já amplamente discutido no segundo capítulo desta tese e como bem lembrado por Tsebelis (2009) no início deste capítulo, definir o sistema europeu de acordo com os modelos clássicos de democracia é uma tarefa quase impossível. Em primeiro lugar, por não ser de fato um Estado-nação, ao passo que também não se caracteriza como uma federação de fato, porém não se apresenta apenas como uma confederação (Tostes, 2004). Em segundo lugar, as constantes modificações constitucionais alteram com uma certa regularidade as relações interinstitucionais do bloco. No início dos anos noventa, com a ratificação do Tratado de Maastritcht, fica claro o interesse da maioria dos Estados-membros em aumentar a necessidade de se legitimar democraticamente o bloco europeu com a inserção gradativa do Parlamento tanto no processo decisório quanto no controle orçamentário. Também delegou-se cada vez mais poder à única instituição que representa diretamente o cidadão europeu para que este controle a Comissão. Esta, por sua vez, tem adquirido mais obrigações não apenas legislativas, tendo em vista sua prerrogativa exclusiva de construir os projetos de

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lei, bem como tem se tornado a principal instituição executiva, sendo responsável pela implementação e monitoramento da política pública comunitária.

A crise na gestão Santer representou um marco divisório nas relações entre a Comissão e o Parlamento Europeu. Observa-se um movimento tanto de fortalecer o poder do Presidente da Comissão no que tange ao controle interno da Instituição, ao mesmo tempo em que o Parlamento busca reforçar os mecanismos de controle sobre a Comissão como um todo. Um exemplo já tratado neste capítulo é a constituição de um Código de Conduta durante a gestão Prodi que não apenas regulamenta o cargo de comissário, como dá base legal para o Parlamento Europeu atuar durante a nomeação dos mesmos com o intuito de evitar possíveis conflitos de interesses.

Há ainda um outro mecanismo estabelecido desde 1990 que busca melhorar o diálogo entre a Comissão e o PE. Intitulado Framework Agreement Between Parliament

and Commission, que prevê uma série de acordos aprovados por meio de resoluções do

Parlamento Europeu. Essas resoluções são construídas a partir de encontros entre líderes dos eurogrupos, o Presidente da Comissão e o restante do time a ser sabatinado. O documento prevê uma série de compromissos entre as duas instituições e é revisado a cada cinco anos, sempre correlatos ao processo de ratificação da Comissão. A resolução final é aprovada na mesma sessão plenária em que a Comissão é aprovada, porém a votação antecede à ratificação.

A resolução RC-B6-0151/2004, aprovada durante a confirmação da primeira Comissão Barroso desperta a atenção por conter mecanismos não presentes nos tratados constitucionais vigentes195. O principal deles é o artº5, letra a, em que solicita ao Presidente Barroso que considere a demissão invidual de um membro da Comissão, caso o Parlamento assim vote. Como se sabe, o Parlamento Europeu apenas pode destituir toda a comissão a partir de uma moção de censura, porém não o pode fazê-lo individualmente. É prerrogativa do Presidente da Comissão pedir que um membro do seu time renuncie ao cargo, caso este não cumpra com suas funções na instituição, como fora determinado pelo artº 217 do Tratado de Funcionamento da União Européia (TFUE), alterado pelo Tratado de Nice (2003) e reforçado pelo artº 18 do Tratado de Lisboa (2009)196. A resolução ainda determinava que em caso de substituição de

195 _{Ver: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=MOTION&reference=P6-RC-2004-} 0151&language=EN

196 _{Enquanto o Tratado de Nice sustenta que a demissão individual necessita do comum acordo com os} demais comissários, o Tratado de Lisboa retira essa condição.

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comissário por demissão, que o novo membro passasse pelo mesmo processo de ratificação que os demais, incluindo sabatina e voto de confidência em plenário. Esta prerrogativa apenas fora inserida anos mais tarde ao TFUE pelo regime pós-lisboa. Sob o regime de Nice, o Conselho Europeu era o único responsável por substituir o comissário demitido, por maioria qualificada, ou até mesmo poderia por unanimidade decidir não substituir o posto (artº 215). Com a resolução, a Comissão assumiria o compromisso não previsto nos Tratados de inserir o Parlamento Europeu no processo de escolha do novo membro da instituição. Para além desses pontos, o acordo também reforça o comprometimento da Comissão, especialmente na figura de seu Presidente em manter o plenário informado de todo e qualquer procedimento que a Comissão tomar, seja de caráter legislativo ou de organização interna. A resolução também determina que qualquer alteração no Código de Conduta a ser feita pela Comissão Barroso que seja enviada ao plenário e que sua opinião sobre o documento seja considerada pela Comissão.

É interessante apontar que apesar de ser um acordo fruto do diálogo entre o Parlamento Europeu e a nova Comissão, a resolução empodera quase que exclusivamente o PE com prerrogativas não previstas nos tratados vigentes na época197_.

Com o Tratado de Lisboa (2009), o TFUE sofreu alterações sutis na forma como o Parlamento participa da nomeação da Comissão, mas que aumentou o vínculo entre as duas instituições e principalmente: aumentou a competividade em torno do cargo de Presidente da Comissão, uma antiga demanda do Parlamento Europeu. O antigo nº2 do artº 214 do TFUE determinava que "O Conselho, reunido a nível de Chefes de Estado ou de Governo e deliberando por maioria qualificada, designa a personalidade que tenciona nomear Presidente da Comissão; essa designação será aprovada pelo Parlamento Europeu198". Em outras palavras, não havia qualquer previsão procedimental para o caso do Parlamento Europeu rejeitar o nome sugerido pelo Conselho. O processo era formalmente considerado mais uma ratificação do que uma eleição de fato, apesar do PE sempre empregar o termo eleição durante o debate e

197 _{A única exceção é a letra f, que determina que a Comissão tenha acesso assegurado aos encontros e} plenárias do Parlamento.

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votação nas plenárias, bem como em seu Regimento Interno, tanto para o Presidente quanto para os demais membros da Comissão199_.

Apesar do insucesso no projeto de uma Constituição Européia, o Tratado de Lisboa avançou na tentativa de inserir o Parlamento Europeu como principal controle democrático na formação da Comissão. Com a reformulação do TFUE, inseriu-se o artº17 que não só ratifica a ideia de eleição do Presidente da Comissão, como define o procedimento a ser feito caso o PE não aprove o nome sugerido. Além disso, o artigo prevê que o escolhido pelo Conselho considere o resultado das eleições ao PE, como define abaixo:

Tendo em conta as eleições para o Parlamento Europeu e depois de proceder às consultas adequadas, o Conselho Europeu, deliberando por maioria qualificada, propõe ao Parlamento Europeu um candidato ao cargo de Presidente da Comissão. O candidato é eleito pelo Parlamento Europeu por maioria dos membros que o compõem. Caso o candidato não obtenha a maioria dos votos, o Conselho Europeu, deliberando por maioria qualificada, proporá no prazo de um mês um novo candidato, que é eleito pelo Parlamento Europeu de acordo com o mesmo processo (TFUE Consolidado, 2012, artº17, caput 7).

Dessa forma, a Comissão formada em 2014 foi marcada por um fato até então inédito: um debate transmitido ao vivo com os líderes dos eurogrupos e possíveis nomes a serem escolhidos para o cargo de Presidente da instituição. O debate serviu como um palanque para as propostas tanto da Comissão como dos eurogrupos que aproveitaram a oportunidade para expor sua visão sobre a integração européia. Após as eleições que aconteceram em Maio, o EPP se confirmou como principal grupo partidário no PE ao conseguir 221 assentos, representante 29,43% do total de membros.

No entanto, apenas o argumento da antecipação de reações discutido anteriormente talvez não seja suficiente para explicar esse movimento de delegar cada vez mais poder ao Parlamento Europeu. De acordo com Hix & Hoyland (2011), há um alinhamento ideológico nos últimos anos entre as instituições européias. Segundo os autores, entre o final dos anos 90 e o início dos anos 2000, houve uma virada ideológica quando se considera o espectro direita-esquerda. Partidos de esquerda perderam espaço tanto no PE, quanto no Conselho Europeu e no número de comissários filiados. Abaixo, os autores apresentam o posicionamento ideológico referente aos anos de 2005 e 2010,

199 _{O próprio Regulamento Interno do Parlamento Europeu, em sua versão de 2003, no artº 32, caput 4,} determina: "Caso o Parlamento não aprove a designação proposta, o Presidente convidará o Conselho a propor um novo candidato".

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após as eleições nacionais e a formação da primeira e segunda gestão da Comissão Barroso. Observa-se que tanto nos governos eleitos nacionalmente, quanto no peso dos votos aplicados para as maiorias qualificadas e na afiliação partidária dos membros da Comissão há um alinhamento importante.

Figura 7. Alinhamento Ideológico em 2005 e 2010

Fonte: Hix & Hoyland (2011:142).

Ao analisar a figura acima, percebe-se que apenas o Parlamento Europeu apresenta uma maior variedade de grupos, o que é esperado, porém ainda assim é possível identificar alinhamentos no que tange a algumas temáticas específicas. Hix & Hoyland (2011) analisaram também a forma como os eurodeputados votaram entre 2004 e 2009 e concluíram que diferentemente do Congresso Americano, os grupos partidários se posicionaram de forma semelhante a depender da temática e não tanto entre direita e esquerda. A exceção dos grupos mais extremistas anti ou pró-europa, há uma articulação entre o PES e o EPP em 69% das votações nominais assim como também é alta a porcentagem de votação em conjunto entre o EPP e o ALDE e este e o

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PES, representando respectivamente 77% e 75%. No que tange às temáticas específicas, as votações conjuntas foram maior entre EPP e PES quando trata de questões como mercado interno e proteção do consumidor, a saber, 65%. A hipótese apresentada pelos autores para o posicionamento semelhante entre dois grupos minimamente opositores entre si é a percepção de que precisam unir forças para apresentar emendas na segunda leitura da co-decisão, amplamente aplicada para esta temática específica (idem, 2011:144). Aqui, o alinhamento reflete a necessidade de atingir maiorias absolutas para contrapor ao posicionamento do Conselho. A exceção é o compartilhamento de votos entre o IND/DEM e o EUL/NGL, grupos diameltramente opostos na dimensão direita- esquerda, porém igualmente eurocéticos, como a figura 8 aponta:

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Figura 8. Coalizões nas votações por temática 2004-2009 no PE

Fonte: Hix & Hoyland (2011:145).

Para além das razões que levaram a uma maior participação do Parlamento Europeu, seja por alinhamento ideológico, seja por maior controle democrático do sistema europeu, claro está que despertar o interesse do eleitor mediano na integração do bloco ainda é um desafio a ser enfrentado. A participação nas eleições ao Parlamento Europeu, que é facultativa, tem diminuído a cada novo pleito. Mesmo sendo uma

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análise contigencial, tendo em vista que a Europa de nove membros apenas era certamente mais homogênia do que a atual com 28 membros. No entanto, desde 1999 a presença nas ruas tem se mantido abaixo dos 50%, chegando aos 42,5% nas eleições realizadas em maio último.

Em um relatório elaborado pelo Parlamento Europeu com base nos dados do

Eurobarometer, percebe-se que ainda há um afastamento entre o cidadão europeu e as

instituições responsáveis por maior integração, especialmente o PE. Apesar do interesse nos assuntos europeus ter aumentado de 44% em 2006 para 51% ao final de 2012, a percepção positiva em relação ao papel do Parlamento Europeu tornou-se mais crítica. Entre aqueles que avaliam a conjuntura atual do PE como totalmente negativa aumentou de 15% para 28%, como aponta o gráfico abaixo:

Figura 9. Questão: no geral, a conjuntura atual do PE para você é positiva, razoavelmente positiva, neutra, razoavelmente negativa ou uma imagem muito negativa?

Fonte: European Parliament Eurobarometer (EB/EP 78.2), publicado em Fev/2013 referente ao ano de 2012.

Outro dado importante de percepção vai de encontro ao real empoderamento que o Parlamento Europeu alcançou como discutido ao longo desta tese. Quando questionado se nos últimos dez anos a Instituição teve seu papel fortalecido é latente a visão inversa apresentada pelo cidadão europeu. Entre os que acreditam que o PE se enfraqueceu nos últimos 10 anos, a porcentagem aumentou de 8% em 2007 para 25%

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em apenas cinco anos, enquanto os que acreditam no seu fortalecimento diminuiu de 45% para 35% em 2012, como indica a figura abaixo extraída do relatório.

Figura 10. Questão: Você diria que nos últimos dez anos o papel do PE dentro da UE tem (...)

Fonte: Idem.

Por fim, o pessimismo em relação à integração européia é sintomática para as outras instituições. No relatório nº 415 do Eurobarômetro publicado em julho de 2014, com dados coletados até março do mesmo ano, a análise temporal demonstra que a confiança nas principais instituições do bloco vem diminuindo desde 2009, ano posterior ao auge da crise econômica que atingiu países como Portugal, Grécia, Espanha e Itália e que até os dias atuais passam por planos de restruturação. A instituição que mais perdeu confiança foi o Banco Central seguido da União Europeia como um todo, a Comissão e por último o Parlamento Europeu. Em contrapartida, quando questionados se consideram-se bem informados sobre os assuntos europeus, apenas 36% dos entrevistados afirmaram conhecer bem a conjuntura na qual a integração está inserida, ao passo que 63% acreditam não estar bem informados sobre o que acontece no dia-dia da Europa (EB-415, p. 58). Abaixo temos o gráfico com os níveis de confiança,

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Figura11. Questão: Para cada uma das instituições abaixo, diga se você tende a confiar nelas ou não

Fonte: Special Eurobarometer 415 / Wave EB81.2 – TNS Opinion & Social.

Claro está que o complexo arranjo institucional europeu está longe de fazer as pazes com o cidadão comum. No entanto, é inegável o avanço e a profundidade com que a integração europeia alcançou nos governos nacionais e na rotina do europeu. Para onde se encaminha a União Europeia? Para a formação de uma federação de fato? Se sim, se aproximará cada vez mais de um sistema presidencialista, concentrando mais poder em uma Comissão progressivamente mais autonôma e se fortalecendo como principal órgão executivo; ou parlamentarista, dependendo das coalizões momentâneas em um Parlamento cada vez mais empoderado, compondo e monitorando de perto o executivo europeu? Qualquer pequena contribuição para entender as dinâmicas que regem esse sistema ainda estará distante da árdua tarefa de predizer os rumos que o bloco seguirá. Esta tese espera ter ao menos posto um pé à frente no debate.

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Considerações Finais

O tema da integração regional tem ocupado espaço central em muitos estudos nas relações internacionais, independente do viés analítico, que pode ir desde a economia às interações entre os agentes institucionais. Esta tese teve um interesse especial pelo papel das instituições supranacionais e os dilemas inerentes que envolvem a cessão de poderes do Estado Nação a organismos internacionais. A União Européia é lugar comum quando se pensa em integração regional, principalmente por ser um dos exemplos mais antigos e com um sistema político mais aprofundado em comparação a outros blocos econômicos. Desde o final dos anos 90, a UE tem incrementado seu sistema decisório com o intuito de fortalecer o viés supranacional ao passo que amplia gradativamente o número de Estados membros. Dentro das modificações inseridas a partir dos tratados constitucionais, destaca-se a progressiva delegação de poderes à Comissão e ao Parlamento Europeu, tendo a primeira acumulado cada vez mais funções de construção e monitoramento da política pública comunitária, ao passo que o Parlamento se apresenta como o mecanismo de controle democrático direto disponível ao cidadão europeu. Esta tese voltou-se, então, para entender as dinâmicas que permeiam as duas instituições e principalmente traçar o perfil dos membros da Comissão, igualmente percebendo de que forma o Parlamento Europeu pode intervir nesse perfil.

Para tanto, a discussão desenvolvida durante os quatro capítulos da tese partiu de uma proposta baseada no multimétodo, lançando de mão das mais variadas técnicas de pesquisa, a depender do tipo de dado disponível. No primeiro capítulo, ficou claro o viés epistemológico que guia esta tese, com um foco especial para a lógica de problem-

driven, ou seja, aplicar a técnica de análise de acordo com o objeto de pesquisa e as

informações coletadas ao longo do doutorado. Com base no modelo aninhado de Lierberman (2005), a tese estruturou-se a partir de uma análise de large-n associada a dois estudos de casos como forma de ampliar as conclusões obtidas com a análise do banco de dados.

No segundo capítulo, evidenciou-se a complexidade do objeto de pesquisa desta tese. As diversas teorias discutidas apresentaram perspectivas diferentes quanto à capacidade da União Européia em se tornar uma espécie de Estado Europeu, com redução das prerrogativas políticas dos países membros do bloco. Desde abordagens

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racionalistas à de multinível, apresentaram-se evidências tanto do empoderamento das instituições supranacionais como da permanência de mecanismos institucionais que permitiriam aos Estados membros manterem sua soberania minimamente intacta. De forma geral, as abordagens racionalistas afirmam que a idéia de soberania compartilhada, quando existe, não atinge todos os membros do bloco da mesma forma. Os países fundadores e os que retém mais votos em virtude de sua população conseguem preservar seus interesses, enquanto aqueles países menores e recém incorporados precisariam se adequar ao modelo de integração já posto. Por outro lado, a lógica do intergovernamentalismo liberal não duvida do interesse dos membros do bloco em abrir mão de parte de sua soberania em prol da integração regional. No entanto, a burocracia européia precisa ser reforçada em sua credibilidade e autonomia para que tenha condições de manter os Estados convencidos a continuar compartilhando soberania. Por último, a perspectiva da governança multinível aposta na complexidade do sistema europeu, reconhecidamente sui generis, para afirmar que as instituições supranacionais como a Comissão e o Parlamento já possuem um grau de autonomia importante, impossibilitando a atuação, ao menos isolada, dos Estados-membros, sejam os mais poderosos ou não.

A partir da teoria da delegação, discutiu-se também a possibilidade de captura por parte dos membros do bloco burocracia supranacional, a saber, a Comissão. A formação da Comissão configura-se como o principal mecanismo de controle ex-ante, já que a demissão não pode ser empregada pelos Estados membros, caso o comissário não trabalhe a seu favor. No entanto, há poucos estudos empíricos que se concentrem no processo de nomeação dos comissários, como ficou evidente com os artigos seminais de Wonka (2004) e Döring (2007).

Dessa forma, o terceiro capítulo volta-se para preencher essa lacuna. O primeiro passo fora identificar o padrão mais evidente presente no perfil dos comissários europeus, tendo em vista a hipótese levantada pela literatura de que a Comissão tem se tornado cada vez mais politizada, o que seria uma consequência das tentativas dos países de interferir nas decisões internas da instituição. No entanto, entre todas as variáveis análisadas, apenas cinco apresentaram correlação com as gestões, a saber: a)

Ser formado em Direito; b) Ter formação em mestrado; c) Ter sido parlamentar nacional; d) Ter vindo de um governo com coalizão de maioria minima; e por fim, e) Pertencente a grupo minoritário no PE. Em outras palavras, tanto variáveis técnicas

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quanto políticas apresentaram correlação entre as comissões, porém de forma equilibrada o que dificultou a identificação de um padrão de nomeação, como ficou claro com a Análise Múltipla de Correspondência e o gráfico de dispersão apresentados. Dessa forma, dizer que a politização cresceu é no mínimo arriscado, pois a especialização e a formação acadêmica de alto nível continua presente no perfil do comissário ao longo das gestões. Em outras palavras, em geral, se o burocrata de carreira perdeu espaço nas escolhas de boa parte dos países membros, deu-se preferência a um perfil político, porém com um currículo pautado pela formação de alto nível.

Por outro lado, o perfil do presidente da Comissão apresenta características um pouco mais próximas de variáveis políticas do que os demais membros. A partir do modelo logístico, ficou evidente que a crescente importância do cargo, ocupado por personalidades com formação ora em direito ou economia, porém com um high profile