Controle Interno

Inicialmente, alerta-se que quando se fala de controle interno tem-se o que é utilizado na entidade e não deve ser confundido com o Sistema de Controle Interno a que se refere o artigo 74 da Constituição Federal de 1988 estabelece que o Controle Interno deverá ser exercido no âmbito de cada poder (BRASIL, 1988), in verbis:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

A Constituição Federal reforçou a ideia de prevenção e correção de erros ou desvios na esfera de cada poder ou na Administração Pública. (PETER e MACHADO, 2009).

Portanto, é interessante esclarecer os conceitos de controle interno, sistema de controle interno e auditoria, em geral. O Art. 3º do Decreto n.º 14.271, de 21 de agosto de 2003, da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, exemplifica a seguir, de forma ampla tais conceitos, para que não haja confusão no decorrer desta pesquisa. (PORTO ALEGRE, 2003).

Art. 3º Para fins deste Decreto considera-se:

I – Controle Interno: conjunto de métodos e processos adotados com a finalidade de comprovar atos e fatos, impedir erros e fraudes e otimizar a eficiência da Administração.

II – Sistema de Controle Interno: conjunto das atividades de controle exercidas pelas diversas unidades técnicas da Administração, organizadas e articuladas a partir de uma unidade central de coordenação.

III – Auditoria: atividade de controle, realizada consoante normas e procedimentos de auditoria, que compreende o exame detalhado, total, parcial ou pontual, dos atos administrativos e fatos contábeis com a finalidade de verificar se as operações foram realizadas de maneira apropriada e registradas de acordo com o aparato legal.

2.2.2.1 Conceitos e Definições

Na leitura dos vários conceitos de Controle Interno, nota-se certa diversidade entre eles.

Segundo as Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público (2007, p. 19), da Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), o controle interno é definido:

um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, [...] estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da entidade os seguintes objetivos gerais serão alcançados: execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações; cumprimento das obrigações de accountability; cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.

Para Crepaldi (2010, p. 360) “Controle Interno refere-se aos procedimentos e à organização adotados como planos permanentes da empresa.”

Franco e Marra (2011, p. 267) entendem que controles internos são “todos os instrumentos da organização destinados à vigilância, fiscalização e verificação administrativa, que permitam prever, observar, dirigir ou governar os acontecimentos que se verificam dentro da empresa e que produzam reflexos em seu patrimônio.”

Segundo Attie (2011, p.188) o Comitê de Procedimentos de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados, AICPA, emitiu a seguinte definição de controle interno:

compreende o plano de organização e o conjunto coordenado dos métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela administração.

Seguindo a linha do AICPA, Almeida (2012, p. 57) defende que “O controle interno representa em uma organização o conjunto de procedimentos, métodos ou rotinas com os

objetivos de proteger os ativos, produzir dados contábeis confiáveis e ajudar a administração na condução ordenada dos negócios da empresa.”

O Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission – COSO define controle interno como um processo, efetuado pelo conselho de administração, gestão e outros profissionais de uma entidade. Este processo é projetado para fornecer segurança razoável quanto à realização dos objetivos de eficácia e eficiência das operações, confiabilidade dos relatórios financeiros e de conformidade com as leis e regulamentos aplicáveis. (COSO, 2013).

No Brasil, a definição mais difundida de “controle interno” está na linha do AICPA. Entretanto, tal definição é insuficiente em relação à Administração Pública. Nela, o “lucro” e a “salvaguarda de patrimônio” não representam as preocupações dos gestores, pois esses são julgados pelos atos praticados em conformidade com a legislação vigente. Assim, é preciso acrescentar algumas premissas ao entendimento de controle interno que, no setor público, exige o comprometimento com o respaldo jurídico aos atos praticados. (CASTRO, 2010).

Portanto, para Castro (2010) o controle interno na área pública pode ser definido como:

O controle interno compreende o conjunto de métodos e procedimentos adotados pela entidade, para salvaguardar os atos praticados pelo gestor e o patrimônio sob sua responsabilidade, conferido fidedignidade aos dados contábeis e segurança às informações deles decorrentes.

2.2.2.2 O Controle Interno na Administração Pública

Pelo Decreto-lei nº 200/67, a Administração Pública compreende a Administração Direta, que, no âmbito Federal, constitui os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República, Ministérios e dos Ministérios e a Administração Indireta, que abrange as entidades dotadas de personalidade jurídica própria, como as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. (BRASIL, 1967).

Nesse contexto, controle interno ou controle interno administrativo é aquele realizado pela própria entidade, isto é, aquele efetivado pelos órgãos internos da administração.

Sobre o controle interno enfocado nesta pesquisa, encontra-se a seguinte conceituação no Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, aprovado pela Instrução Normativa nº 01, de 6/4/2001, da Secretaria Federal de Controle Interno:

o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público. (Brasil, 2001, p. 67).

O controle interno é de vital importância no que tange à segurança do administrador, uma vez que esse responde com seus bens e sua reputação, pela realização dos seus atos ou em seu nome pelos atos de terceiros que foram por ele delegados. Desse modo, tais atos devem ser praticados com a maior segurança possível. É fundamental que o gestor estabeleça controle em todos os níveis e de forma prévia para dar suporte as suas decisões. (CASTRO, 2010).

Os controles são indispensáveis para o registro e acompanhamento dos resultados das organizações levando-se sempre em conta a relação custo/benefício. Não há uma estrutura de controle preconcebida, sendo necessário que cada entidade planeje os seus de acordo com suas peculiaridades. (CASTRO, 2010).

O objetivo geral do controle interno é evitar erros de grande potencial, por meio do controle de suas causas, podendo destacar entre os objetivos específicos a serem atingidos: verificar o cumprimento das normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos, prevenir erros, desperdícios, abusos e fraudes, garantir informações confiáveis, integras e oportunas, salvaguardar os ativos, assegurar a legitimidade do passivo etc. (PETER e MACHADO, 2009).

Conclui-se que controle interno é essencial tanto para os gestores quanto para os auditores. O papel da auditoria interna visa garantir que os controles internos estão funcionando adequadamente para os dirigentes. Logo, a auditoria deve avaliar esses controles, para conhecer os riscos quando for emitir sua opinião com base em testes para avaliação de uma gestão. (CASTRO, 2010).

2.2.2.3 O Sistema de Controle Interno (SCI)

A regulamentação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal foi feita pelo Decreto nº 3.591/2000 que dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e dá outras providências, (BRASIL, 2000) que culminou na Lei nº 10.180/2001, que em definitivo organizou e disciplinou os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, (BRASIL, 2001) simultâneo, a Instrução Normativa da Secretaria Federal de Controle (SFC) nº 01/2001 definiu diretrizes, princípios, conceitos e aprovou normas técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, tendo sido editada quando a SFC ainda se vinculava ao Ministério da Fazenda. (BRASIL, 2001).

O Decreto nº 3591/2000, em seu artigo 8º, define que integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal: (BRASIL, 2000).

I. A Controladoria-Geral da União, como Órgão Central;

II. As Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa, como órgãos setoriais;

III. As unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa.

Esse mesmo Decreto, no seu artigo 1ª, diz que o Sistema de Controle Interno (SCI) “visa à avaliação da ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais.” (BRASIL, 2000) e determina no seu artigo 14 que “As entidades da Administração Pública Federal indireta deverão organizar a respectiva unidade de auditoria interna [...] com o objetivo de fortalecer a gestão e racionalizar as ações de controle.” (BRASIL, 2000). Essas unidades vinculam-se ao conselho de administração da entidade ou a órgão equivalente, conforme o § 3º do art. 15, contudo, estão sujeitas à orientação e supervisão do SCI, a saber: (BRASIL, 2000).

Art. 15. As unidades de auditoria interna das entidades da Administração Pública Federal indireta vinculadas aos Ministérios e aos órgãos da Presidência da República ficam sujeitas à orientação normativa e supervisão técnica do Órgão Central e dos órgãos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, em suas respectivas áreas de jurisdição.

[...]

§ 3o A auditoria interna vincula-se ao conselho de administração ou a órgão de atribuições equivalentes.

Note-se que a Constituição exige que os três Poderes tenham sistemas próprios de controle interno, conforme comentado na seção “2.2.2 Controle Interno” desta pesquisa. Este trabalho tratará apenas do sistema do Executivo, que é, por sinal, o único que conta com um órgão específico para essa finalidade – a CGU – órgão que ocupa posição hierárquica compatível com suas funções de supervisão sobre os demais órgãos do Poder.

A auditoria do Sistema de Controle Interno (hoje CGU) para o Poder Executivo faz o mesmo papel da auditoria de uma organização. Essa auditoria exerce o assessoramento interno ao Governo Federal e, concomitante, apoia o controle externo e a ele informa qualquer fato irregular ou ilegal que resulte ou possa resultar em prejuízo ao erário, sob pena de responsabilidade solidária. Essa mesma auditoria atua em outras esferas de Governo, quando o Governo Federal repassa recurso (na forma de convênio ou instrumento similar) para ser executado por terceiros. (CASTRO, 2010).