4 CONTROLE DO ORÇAMENTO PÚBLICO
4.1 Controle interno e externo pela União
O controle interno, “[...] que se processa no âmbito das relações de hierarquia que se estabelecem na atividade administrativa [...]”358, tem por finalidade avaliar o cumprimento das
metas previstas no PPA; acompanhar a execução dos programas de governo e dos orçamentos
356CF, arts. 70 a75 e 49, IX. Além dos dispositivos constitucionais referentes à matéria, aplica-se a Lei nº
4.320/1964 (arts. 75 a 80), naquilo que não for incompatível com a CF e a LC nº 101/2000.
357PICARDI apud CAMBI, Eduardo. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo: direitos fundamentais,
políticas públicas e protagonismo judiciário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 314. (Grifo do autor).
358BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 9. ed., atual. e ampl. São Paulo: Celso
da União, isto é, os resultados econômicos e sociais da ação governamental; comprovar a legalidade e atestar os resultados da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal; exercer o controle das operações de crédito dentre outros (CF, art. 74).
No âmbito do Poder Executivo Federal, a Controladoria-Geral da União é o órgão central do sistema de controle interno e tem por funções precípuas as atividades de correição (Corregedoria-Geral da União), ouvidoria, prevenção da corrupção e promoção da transparência e do controle interno.
Quando os responsáveis pelo controle interno não tiverem poderes para sustar a despesa ou regularizar a situação, sendo identificada qualquer irregularidade ou ilegalidade, devem dar ciência ao Tribunal de Contas da União (TCU), sob pena de responsabilidade solidária.
O controle externo do orçamento é exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do TCU359, a quem compete (CF, art. 71), dentre outros, apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República; emitir parecer conclusivo, que não vincula o Congresso Nacional; apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, exceto para os cargos de confiança; realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes da República; prestar informações solicitadas pelo Congresso Nacional; representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados; emitir pronunciamento sobre indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, verificados pela Comissão mista permanente de Senadores e Deputados a quem incumbe o exame de todos os projetos de lei orçamentária.
O TCU tem quadro de pessoal próprio, jurisdição em todo o território nacional, sendo integrado por nove Ministros indicados um terço pelo Presidente da República com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao TCU, e dois terços pelo Congresso Nacional. Os Ministros têm as mesmas garantias (vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídio), prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 73). Nos Estados, a Constituição Estadual disporá sobre Tribunal de Contas, que deve ser integrado por sete Conselheiros (CF, art. 75).
359O Tribunal de Contas foi incorporado ao ordenamento constitucional brasileiro a partir da Constituição de
As decisões do TCU não possuem caráter jurisdicional360, mas meramente técnico, pois julgam a regularidade ou irregularidade das contas públicas, não as pessoas responsáveis pela arrecadação da receita ou realização da despesa. Para o julgamento das pessoas responsáveis pela irregularidade das contas apontadas pelo TCU, deve haver acusação formal, sendo atendidos os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa no curso do rito processual.
O órgão responsável pelo julgamento das contas apresentadas pelo Presidente da República é o Congresso Nacional361, bem como a apreciação dos relatórios sobre a execução dos planos de governo. O controle político, contudo, não afasta a possibilidade do controle judicial362.
No tocante, especificamente, às contas apresentadas pelo Presidente da República, anualmente, caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados examiná-las e emitir parecer, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas. Caso haja indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, a Comissão mista permanente poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste esclarecimentos necessários e, se não prestados ou considerados esses insuficientes, solicitará ao TCU pronunciamento conclusivo sobre a matéria. Caso o TCU entenda irregular a despesa e, se a Comissão julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública proporá ao Congresso Nacional sua sustação (CF, arts. 166 e 72).
Apesar de prevista em lei363, a possibilidade de investigação ampla das contas do governo federal, que leve em consideração a legalidade, legitimidade e economicidade, o TCU, não raras vezes, arrasta os processos por tempo demasiado e tem se limitado à apreciação formal da prestação de contas, embora em muitas ocasiões seus corpos técnicos levem a cabo investigações acuradas, seus conselheiros – cuja nomeação, ao menos até agora,
360STF. Súmula 347: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade
das leis e atos do Poder Público”. O entendimento sumulado não atribui caráter jurisdicional às decisões do TCU e não afasta o controle constitucional do Judiciário. O ato administrativo, reconhecido como ilegal, deve ser anulado, de ofício, pela autoridade administrativa competente e, nesse caso, se prescinde da atuação jurisdicional.
361O julgamento do Presidente da República pelo crime de responsabilidade compete privativamente ao Senado
Federal (CF, art. 52, I e parágrafo único).
362CF, art. 5º, XXXV. Quando caracterizado o ato de improbidade administrativa consistente em ordenar ou
permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento (Lei nº 8.429/1992), o julgamento do Presidente da República será de competência do STF (CF, art. 102, I, “b”).
tem caráter marcadamente político – nem sempre estão dispostos a deliberar a favor ou contra determinado governo364.
A apreciação voltada unicamente para a legalidade formal, reminiscência da antiga função de mero instrumento técnico do Congresso Nacional, não atende aos anseios sociais e desprestigia o TCU, cujos julgamentos devem ser independentes e descomprometidos com a política. O TCU é o principal órgão fiscalizador das contas públicas e possui pessoal técnico capacitado para analisá-las sob a égide da legalidade, da legitimidade (despesa primordialmente voltada ao interesse social) e da economicidade (custo-benefício) e apontar eventuais irregularidades que maculam a Administração e acarretam enorme prejuízo para os cofres públicos.
Os atos administrativos, sujeitos aos controles interno e externo, podem ser fiscalizados durante sua execução (concomitante)365 ou posteriormente a ela (subsequente).
No tocante ao controle interno, admite-se também a fiscalização prévia (a priori), como a necessidade de ordem de pagamento para a realização da despesa (empenho).
No âmbito do controle externo concomitante, o TCU vem aperfeiçoando a sistemática fiscalização de obras inconclusas, realizando auditorias para verificar eventual risco ao Erário, “com o objetivo de agir tempestivamente e evitar que os recursos públicos sejam desperdiçados em obras inacabadas ou superfaturadas”366. Com as informações, o TCU
encaminha ao Congresso Nacional que decide “se há necessidade de intervenção, no sentido de paralisar contratos com indícios de irregularidades, até que as medidas saneadoras sejam tomadas”367. O bloqueio de dotações orçamentárias e de contratos, até que sejam sanadas as
irregularidades apontadas nas auditorias, mostra-se um eficiente meio de controle externo dos gastos públicos e da eficiência administrativa.
364BARCELLOS, Ana Paula de. Constitucionalização das políticas públicas em matéria de direitos fundamentais:
o controle político-social e o controle jurídico no espaço democrático. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direitos fundamentais: orçamento e reserva do possível. 2. ed., rev. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. p. 127-128.
365Quando verificada a ilegalidade, e houver possibilidade de saneamento imediato, o TCU assinalará prazo para
que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei (CF, art. 71, IX).
366BORGES, Ana Cláudia Castro Silva. Governança orçamentária e gasto público no Brasil: Uma abordagem
institucional do processo de definição da despesa em âmbito federal. 2014. 164 f. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) – Faculdade de Economia, Administração, Contabilidade e Ciência da Informação e Documentação (FACE), da Universidade de Brasília, Brasília.