Em face do que temos vindo a expor, a atividade financeira autárquica é revestida por um amplo conjunto de normas jurídicas cujo cumprimento ou observância está natural e justificadamente sujeito a controlo, o que sucede em qualquer Estado Democrático. Na realidade, porque se trata de assegurar o interesse público e a gestão adequada dos dinheiros públicos, é indispensável que o ordenamento jurídico disponha de meios de sindicância e controlo da conformidade das atuações com as normas jurídicas vigentes230.
A este propósito, a fiscalização efetuada no ordenamento jurídico português pode ser interna (quando efetuada por órgãos da autarquia) ou externa (sempre que é exercida por órgãos externos – administrativos ou jurisdicionais)231.
No âmbito do controlo administrativo, é possível a intervenção do Governo quer quanto aos fins quer quanto aos meios de atuação local, tratando-se, respetivamente, dos poderes de superintendência e tutela. Porém, é importante sublinhar que este poder de tutela administrativa do Governo sobre as autarquias resume-se à tutela de legalidade que se traduz na verificação da
227 Assim, ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014, p. 268 e
269.
228 Cfr. art.º 22.º, n.º 1, da LFL. 229 V. Idem, Ibidem, p. 273 e 274.
230 Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, “O sistema financeiro local português (considerações analíticas)”, Direito
Regional e Local, CEJUR, n.º 09, Janeiro/Março de 2010, p. 17.
conformidade ou desconformidade com a lei, estando impedido de apreciar o mérito dos atos (oportunidade e conveniência)232.
Dentro dos modos de cumprir a legalidade (formal e substantiva) os ordenamentos têm disponibilizado cada vez mais instruções de atuação quanto às formas do cumprimento das normas jurídicas, pelo que o espaço valorativo ou discricionário disponibilizado aos gestores de bens públicos é cada vez mais restrito233.
Ainda no que respeita ao controlo exercido pelo Governo, os municípios devem prestar informações sobre as despesas com o pessoal à Direção Geral das Autarquias Locais, bem como enviar os Orçamentos e contas ao Ministério das Finanças e à Direção Geral do Orçamento. Contudo, outras pessoas coletivas de direito público que não apenas as integrantes do Governo podem fiscalizar a atividade exercida pelas autarquias locais. Contam-se, assim, entidades como o Instituto Nacional de Estatística, as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, entre outras234.
Por sua vez, no que respeita ao controlo jurisdicional, existe no ordenamento jurídico português a possibilidade de o Tribunal Constitucional se pronunciar sobre a constitucionalidade de normas regulamentares autárquicas235. Do mesmo modo, podem os Tribunais Administrativos
e Fiscais controlar os atos administrativos provenientes dos entes locais e, ainda um terceiro organismo de fiscalização – o Tribunal de Contas236 – que devido à relevância que assume no
âmbito do Direito financeiro local será alvo de maior atenção.
Ainda neste segmento de análise, importa sublinhar que todos os atos jurídicos de ordem financeira (atos gerais e abstratos ou individuais e concretos) praticados pelas autarquias, se tiverem sido praticados em desconformidade com as normas que os regulam e fundamentam, o órgão fiscalizador, consoante os casos, poderá suspender, revogar, anular ou declarar nulos ou inexistentes esses mesmos atos237. Para além destas consequências, podem
232 Cfr. art.º 243.º n.º 1, da CRP, art.ºs 2.º e 3.º, da Lei da Tutela Administrativa das Autarquias Locais – Lei n.º
27/96, de 1 de Agosto, e ainda o art.º 13.º, da LFL. A respeito do tema, NABAIS, José Casalta, A Autonomia Financeira das Autarquias Locais, Almedina, 2007, p. 71 a 74.
233 Assim, CORREIA, Lia Olema F. V. J., “O dever de boa gestão e a responsabilidade financeira”, in AA.VV., Estudos
Jurídicos e Económicos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Sousa Franco, Vol. II, Coimbra Editora, 2006, p. 795.
234 V. ROCHA, Joaquim Freitas da, “O sistema financeiro local português (considerações analíticas)”, Direito Regional
e Local, CEJUR, n.º 09, Janeiro/Março de 2010, p. 17.
235 Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), 2.ª Ed., CEJUR, 2014, p. 138 e 139. 236 Assim, Idem, Ibidem, p. 139.
ainda ser aplicadas sanções criminais ou contra-ordenacionais gerais – coimas, multas, penas de prisão – ou sanções financeiras, que englobam a restituição de dinheiros ou fundos238.
No que particularmente respeita ao Tribunal de Contas, exerce uma fiscalização de natureza independente e externa que é levada a efeito por meio de um controlo ex-ante ou prévio, quando é anterior à realização da operação que se tem em vista, ou pode praticar um controlo ex-post, mediante auditorias e verificação de contas239.
A atividade deste Tribunal resume-se à fiscalização da legalidade e regularidade da atividade financeira autárquica, à apreciação da boa gestão das finanças públicas, bem como à efetivação de responsabilidades por infrações financeiras, sendo que as suas decisões são dotadas de uma força obrigatória geral240. De facto, assiste-se a uma alteração da tradicional
função de controlo, uma vez que atualmente não só se encontra orientada para os meios, mas também e essencialmente para os fins, relevando se os objetivos previamente estipulados se efetivaram241.
Interessa reter que todas estas alterações ao regime do Tribunal de Contas pretendem dar resposta aos recentes desafios colocados pela crise financeira, garantindo transparência e responsabilidade na gestão do dinheiro público, ao nível da contratação assegurar o bom funcionamento do mercado concorrencial, promover o princípio da equidade intergeracional e o desenvolvimento económico correspondendo às expectativas dos contribuintes, mas respeitando sempre a autonomia da Instituição242.
Ora, do exposto resulta claro o relevo do Tribunal de Contas no rumo da atividade financeira das autarquias locais, um papel que assenta sobretudo na responsabilidade financeira e, nessa medida, dota de um sentido prático a competência fiscalizadora do Tribunal243.
De um modo geral, a obrigação de prestação de contas e de responder pelos resultados obtidos contribui para a conservação da democracia e para o reforço do rigor e transparência na
238 V. ROCHA, Joaquim Freitas da, “O sistema financeiro local português (considerações analíticas)”, Direito Regional
e Local, CEJUR, n.º 09, Janeiro/Março de 2010, p. 17. V. neste sentido, ac. do TdC n.º 3/2014, de 2/02/2015 (3.ª Secção), proc. n.º 8-JRF/2014, disponível em www.tcontas.pt.
239 Cfr. art.º 53.º a 55.º, da LOPTC. E ainda, FRANCO, António L. de Sousa, Finanças Públicas e Direito Financeiro.
Vol. l e ll, 4.ª Ed., Almedina, Coimbra, 2012, p. 459.
240 Cfr. art.º 8.º, n.º 2 e art.º 2.º n.º 1 al. c), da LOPTC. E ainda, CORREIA, Lia Olema F. V. J., “O dever de boa
gestão e a responsabilidade financeira”, in AA.VV., Estudos Jurídicos e Económicos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Sousa Franco, Vol. II, Coimbra Editora, 2006, p. 797.
241 Assim, CABRAL, Nazaré da Costa; MARTINS, Guilherme Waldemar D´Oliveira, Finanças Públicas e Direito
Financeiro: Noções Fundamentais, AAFDL, 2014, p. 413.
242 Cfr. COSTA, Paulo Nogueira da, O Tribunal de Contas e a Boa Governança. Contributo para uma Reforma do
Controlo Financeiro Externo em Portugal, Coimbra Editora, 2014, p. 216 e ss.
243 Para maiores desenvolvimentos sobre o controlo interno e externo das Autarquias locais v. ZBYSZEWSKI, João
aplicação das verbas disponíveis244. E, neste sentido, importa notar que todo este controlo se
efetiva sem que exista uma intromissão no domínio da decisão política, é assim porque à esfera política cabe a fixação dos objetivos que se pretendem alcançar, bem como definir os procedimentos e normas que devem nortear a atividade financeira, enquanto que ao controlador financeiro compete avaliar em que medida e com que qualidade de gestão os objetivos determinados pelo poder político foram alcançados e, se na prossecução dos mesmos foram observadas as normas que a autoridade política estipulou245.
A este propósito, torna-se essencial deslocar o discurso para a matéria relativa ao controlo do exercício do poder discricionário, o que implica averiguar a possibilidade de os tribunais interferirem sobre a decisão tomada pelas autarquias dentro da margem valorativa que lhes foi legalmente conferida.
Procurando concretizar este imperativo, deve se referir que a discricionariedade tem subjacente um poder que o legislador deixa aos agentes administrativos de fixar o grau das modificações pretendidas, permitindo-lhes uma liberdade conformadora246. Nestes termos,
estamos na presença de um conceito limite da realização do princípio da legalidade. De todo o modo, resulta de uma imposição legiferante e os beneficiários dessa prerrogativa estão sempre e impreterivelmente vinculados às finalidades que visam prosseguir247. O fundamento do poder
discricionário está na lei e é concedido aos agentes administrativos para que encontrem e apliquem de entre os diversos conteúdos abstratamente possíveis, o que lhes pareça mais adequado, in casu, à concretização das necessidades coletivas248.
Como facilmente se intui, o uso deste poder discricionário está direcionado e em simultâneo limitado à prossecução das necessidades de Interesse público. É entendível que assim seja, porque como supra se explicou essa é a finalidade das autarquias locais e o último reduto da atividade financeira – a produção de determinados bens para a satisfação de determinados interesses.
Em termos concretos, a doutrina e a jurisprudência são hoje pacíficas no sentido de considerar que o exercício dos poderes discricionários é delimitado pela lei. Com efeito, a prática
244 V. a respeito, TABORDA, Daniel, “Algumas notas sobre a revisão legal das contas dos municípios”, Direito
Regional e Local, CEJUR, n.º 15, Julho/ Setembro, 2011, p. 19.
245 Assim, FRANCO, A. L. Sousa, Finanças do Sector Público: Introdução aos subsectores institucionais, AAFDL,
1991, p. 303 e ss.
246 Cfr. CORREIA, J. M. Sérvulo, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Editora Danúbio, 1982, p. 175.
247 Cfr. art.º 266.º, n.º 1, da CRP. V. neste sentido, CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Tomo I,
10.ª Ed., Almedina, 1990, p. 486.
de tais poderes implica o respeito pela forma, fases do procedimento, conteúdo do ato (material), tempestividade e competência, trata-se, assim, de um controlo de legalidade sempre sujeito ao escrutínio dos tribunais249. Dito de outro modo, deve o juiz agir e anular os atos
praticados ao abrigo de um poder discricionário sempre que esteja na presença de uma violação intolerável ou ostensiva dos princípios jurídicos delimitadores da ação administrativa, quando a prática desses atos discricionários seja fundada em factos falseados ou inexistentes, ou ainda quando se trate de uma má qualificação ou avaliação da realidade250. Para além destas
situações, os Tribunais verificam a proporcionalidade e necessidade das medidas adotadas. De resto, não devem estes ter prerrogativas de apreciação do mérito da atuação administrativa, não se podem sobrepor ao exercício da margem valorativa que é dada aos órgãos autárquicos.