A utilização do termo poder local, no título VIII da CRP, revela o reconhecimento da administração local como parte integrante da organização democrática do Estado, bem como a possibilidade de representação dos interesses próprios dos munícipes. Ora, a expressão da vontade das populações, aglomeradas em autarquias, só se torna efetiva se existirem órgãos próprios, dotados de legitimidade democrática que as representem38. Porém, antes ainda de
entrar na análise dos órgãos das autarquias locais existentes de facto na ordem jurídica portuguesa e o seu modo de funcionamento, interessa fazer uma breve referência à arquitetura constitucional do poder local que a CRP de 1976 acolheu.
Na sua versão inicial, a Lei Fundamental contemplava a obrigatoriedade de um órgão de natureza consultiva - o conselho municipal, composto por representantes das organizações sociais, culturais, económicas e profissionais do concelho, contudo, este órgão nunca assumiu elevada notoriedade. Assim sendo, com a primeira revisão constitucional (1982) o conselho municipal passou a ser facultativo, tendo sido eliminado do ordenamento jurídico aquando da segunda revisão (1989)39.
Deste modo, no que particularmente concerne aos órgãos do poder local, prescreve o art.º 235.º, da CRP, que a organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais (que a par das regiões autónomas, integram a categoria de pessoas coletivas públicas de base territorial). No artigo seguinte, a Lei Fundamental refere que no continente, as autarquias locais são as freguesias, municípios e as regiões administrativas, em coordenação com os órgãos do Estado segundo uma lógica de separação vertical de poderes.
Porém, apesar de a CRP consagrar três níveis de autarquias, na realidade existem apenas dois, dado que as regiões administrativas estão constitucionalmente previstas40, mas não
têm uma existência fática no nosso ordenamento. Neste domínio, será importante enfatizar que a forma estabelecida na Lei Fundamental para a criação das regiões administrativas – resultante
38 V. CORREIA, J. M. Sérvulo, “O Direito Constitucional das autarquias locais em Portugal”, Questões Atuais de
Direito Local, AEDRL, n.º 11, Julho/ Setembro, 2016, p. 8.
39 Para além desta alteração outras se verificaram, mas regra geral, reforçaram o poder das autarquias locais, a
título meramente exemplificativo, a revisão de 1982, acolheu o referendo local e a limitação da tutela administrativa sobre os entes locais. Posteriormente, a revisão constitucional de 1997 introduziu a atribuições próprias para entidades intermunicipais e admissão de associações de freguesias, bem como o princípio da subsidiariedade (art.º 6.º, da CRP) que obriga à distribuição de tarefas entre as autarquias, e entre o Estado e as autarquias. Para maiores desenvolvimentos, v. MOREIRA, Vital, “O Poder Local na Constituição da República Portuguesa de 1976”, in António Cândido de Oliveira (coord.), 30 Anos de Poder Local na Constituição da República Portuguesa - Ciclo de Conferências, CEJUR, 2007, p. 290 e 291.
da revisão constitucional de 1997 – dificulta a sua instituição, uma vez que determina a existência de uma lei que defina o seu funcionamento, organização, atribuições e competências, mas que só poderá existir após a maioria dos eleitores nacionais votarem favoravelmente quanto à sua criação e, nesse caso, os eleitores dessa região ter-se-ão de pronunciar de forma positiva. Dito de outro modo, exige-se a aprovação de uma lei-quadro que regule o regime geral das regiões administrativas e, num segundo momento, serão aprovadas leis com vista a instituir cada região em concreto, são estas que necessitam de um referendo prévio direcionando aos eleitores duas questões, uma versa sobre o mapa das regiões a nível nacional, e outra especificamente sobre a região do cidadão eleitor41.
Ora, assim sendo, este modo de instituição das regiões administrativas pode levar a diversas possibilidades, por um lado, se a consulta a nível nacional for positiva e a nível regional negativa, em algumas regiões teremos apenas parte do continente regionalizado; por outro lado, pode dar-se o caso de todas as regiões terem um voto favorável e, em consequência, o continente terá regiões; ou em sentido diverso, não existir voto favorável a nível regional e não existirem regiões, como atualmente sucede42. Com efeito, ao abrigo desta regulamentação não
se adivinha para breve a instituição de regiões administrativas43. Em face da sua difícil
implementação pode ser defensável a eliminação das regiões administrativas do texto da CRP quando ocorrer uma revisão constitucional, contudo, tendemos a acompanhar Sérvulo Correia quando sustenta a conservação desta figura na Lei Fundamental, em virtude das constantes mudanças das políticas internas e externas e eventuais incentivos da União Europeia ao
41Cfr. CORREIA, J. M. Sérvulo, “O Direito Constitucional das autarquias locais em Portugal”, Questões Atuais de
Direito Local, AEDRL, n.º 11, Julho/ Setembro, 2016, p. 11. Para maiores desenvolvimentos sobre o referendo local, v. Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto, que regula o regime jurídico do referendo local, que foi introduzido no ordenamento jurídico português com a revisão constitucional de 1982. Admite-se apenas a consulta direta à população caso exista um especial interesse para as comunidades. Em termos procedimentais, a decisão de realização de referendo cabe à assembleia (de freguesia ou municipal), por sua vez, o presidente desse órgão irá remeter o requerimento ao TC, para que este, no prazo de 25 dias, aprecie a constitucionalidade e legalidade do referendo local, parâmetros cujo incumprimento obsta à realização do mesmo. Cfr. art.ºs 25.º e ss, da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto.
42Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, “Quase 40 anos de democracia local: um período sem paralelo na história
político-administrativa de Portugal”, Questões Atuais de Direito Local, AEDRL, n.º 03, Julho/ Setembro, 2014, p. 55. Neste caso o motivo não foi a existência de votos desfavoráveis das regiões em concreto, na verdade, não foram questionadas devido à realização de um referendo, em 1998, cujo resultado foi a rejeição da regionalização. Ainda que o TC tenha dito que o que se vetou foi aquele mapa regional, não tendo sido vedada qualquer outra proposta, entendeu-se que foi um não à regionalização, v. ac. do TC n.º 709/97, de 20 de janeiro de 1998, e ac. n.º 532/98, de 30 de junho de 1998, ambos disponíveis em www.dgsi.pt.
43 Para maiores desenvolvimentos, v. OLIVEIRA, António Cândido de “A Regionalização Administrativa na
Constituição da República Portuguesa”, in António Cândido de Oliveira (coord.), 30 Anos de Poder Local na Constituição da República Portuguesa - Ciclo de Conferências, CEJUR, 2007, p. 300 e ss.
desenvolvimento regional que podem vir a justificar a implementação prática das regiões administrativas, pelo que se defende a sua continuidade no texto da CRP.
Atendendo ao exposto, pode se constatar que a criação das regiões administrativas exprime uma tentativa em suprir a ausência de um patamar intermédio entre os municípios e o Estado central, todavia, dada a sua inexistência e o processo de instituição das mesmas se afigurar de difícil concretização, houve a necessidade de criar entidades que pudessem compensar a falta destas figuras. Assim, a Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, prevê as associações de freguesias e de municípios de fins específicos, bem como as entidades intermunicipais que têm fins gerais e desdobram-se em áreas metropolitanas ou comunidades intermunicipais. Quanto a estas últimas, foram criadas pela Lei n.º 11/2003, de 13 de maio, e importa referir que não são autarquias locais, mas integram a administração local autónoma, uma vez que os seus órgãos emanam da vontade dos municípios. É a lei que define o território das comunidades intermunicipais e devem ser constituídas por contrato. Os municípios têm a liberdade de integrar a composição destas comunidades, se o fizerem não ficam vinculadas ad aeternum, existe a possibilidade de sair podendo sofrer penalizações44.
Ainda no que respeita às formas de organização territorial autárquica acolhidas no texto da Constituição, foi instituída uma organização de moradores, cuja determinação dos moldes de funcionamento e tarefas a desenvolver está dependente de lei que não foi ainda publicada, o que segundo parte da doutrina é de lamentar, dada a sua utilidade para a vida local45.
Em face do exposto e em modo conclusivo, exceto o conselho municipal (extinto com a segunda revisão constitucional) as regiões administrativas e as organizações de moradores (ambas sem existência efetiva), a CRP consagra como estruturas do poder local, a freguesia e o município.
2.2 - Órgãos representativos da freguesia
Categoria de autarquia quase desconhecida na Europa e em Portugal com alguns opositores, as freguesias que surgiram das tradições de agregados populacionais unidos por
44 V. a respeito do tema, o ac. do TC n.º 296/2013, de 28 de maio de 2013, disponível em www.dgsi.pt.
45 Cfr. art.º 263.º, n.º 1, art.ºs 165.º, n.º 1 al. r), 264.º, n.º 1 e 265.º, n.º 2, todos da CRP. No período
revolucionário eram organizações de moradores que existiam em áreas de dimensão inferior à das freguesias, e embora não tivessem o direito de voto eram dotadas de certos poderes próprios e tinham um papel ativo na solução de problemas locais. Com a CRP de 1976 e até à revisão de 1989 foram denominadas de organizações populares de base. V., MOREIRA, Vital, “O Poder Local na Constituição da República Portuguesa de 1976”, in António Cândido de Oliveira (coord.), 30 Anos de Poder Local na Constituição da República Portuguesa - Ciclo de Conferências, CEJUR, 2007, p. 289. E ainda, SOARES, Fernando Luso, A constituição e as organizações populares de base, Diabril, 1977.
laços de vizinhança, conjugando comunidade, território e necessidades comuns, são hoje parte integrante da organização administrativa territorial. E não é despicienda esta consideração, na medida em que a partir dela se permite distinguir as freguesias das aldeias, sítios ou lugares, uma vez que ao contrário das freguesias, nenhum destes constitui um agregado territorial administrativo46.
Com efeito, as freguesias estão adstritas à salvaguarda dos interesses das populações respetivas, o que deve ser levado a efeito de modo articulado com os municípios. Porém, distinguem-se destes no território, população e atribuições47. Mas se por um lado, dada a
proximidade das freguesias com a população, estas se permitem concretizar quase de forma direta a democracia participativa básica, recebendo sugestões, acolhendo pedidos e reclamações dos cidadãos, por outro lado, desempenham tarefas mais simples e de baixo custo, que lhes permitem de modo adequado prosseguir as suas atribuições48.
Em face destas caraterísticas, a extensão das freguesias deve ser um fator a considerar, não devem assumir uma pequena dimensão nem um reduzido número de eleitores, porquanto motiva problemas na organização e funcionamento tornando impossível uma estrutura capaz de cumprir as suas funções. Do mesmo modo, sob pena de se romper a proximidade e laços de vizinhança – caraterísticas típicas das freguesias – e de se tornarem excessivamente burocráticas, não devem estas abranger um extenso território e população. Com efeito, António Cândido Oliveira considera que uma freguesia com menos de 500 eleitores não é desejável pelos motivos expostos – sem prejuízo de possíveis ajustamentos em virtude de especificidades relativas à densidade populacional ou a situações geográficas49. Quanto aos limites máximos, é
de aceitar que a população das freguesias que integram os grandes municípios urbanos possa
46 Cfr. ROCHA, Joaquim Freitas da, “O direito financeiro público ao nível das suas células-base territoriais (as
finanças das freguesias)” in António Cândido de Oliveira, Fernanda Paula Oliveira, Isabel Celeste M. Fonseca, Joaquim Freitas da Rocha (coords.), A Reforma do Estado e a Freguesia, NEDAL, 2013, p. 204.
47 Não obstante a CRP não fazer distinção entre as freguesias rurais e urbanas, existe uma parte da doutrina
portuguesa que considera que as freguesias urbanas, materialmente, não prosseguem interesses locais específicos distintos dos interesses dos municípios, servem apenas como estruturas de desconcentração personalizada dos municípios urbanos de grande dimensão. Assim, defendem que as freguesias rurais deveriam ver reforçadas as suas atribuições e competências – até porque a sua génese remonta às zonas rurais – enquanto que as freguesias urbanas, em face da sua secundarização prática, deveriam ser extintas. V. neste sentido, NABAIS, José Casalta, A Autonomia Financeira das Autarquias Locais, Almedina, 2007, p. 21 a 23. Em sentido diverso, em defesa da necessidade das freguesias urbanas, v. OLIVEIRA, António Cândido de, “Poder local 2011-2013: de uma reforma local ambiciosa à extinção desastrada de freguesias”, in António Cândido de Oliveira, Fernanda Paula Oliveira (coord.s), Questões Atuais de Direito Local, AEDRL, 2013, p. 122.
48 Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, Direito das Autarquias Locais, 2.ª Ed., Coimbra Editora, 2013, p. 332 e ss. 49 Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de; NEIVA, Mateus Arezes, As Freguesias na Organização Administrativa
ultrapassar os 20 000 habitantes, porém devem estas organizar-se de modo a evitar estruturas burocráticas excessivas50.
Daqui resulta que com uma dimensão adequada e dado o caráter de proximidade com os cidadãos, as freguesias estão aptas a desempenhar as tarefas que lhes são legalmente consignadas de acordo com o princípio da subsidiariedade. Contudo, interessa notar que o carácter inframunicipal das freguesias não confere aos municípios qualquer prerrogativa de tutela, direção ou superintendência sobre as primeiras, atento que a autonomia das freguesias vale quer para o Estado quer para aos municípios. No entanto, tal não confere às freguesias uma prerrogativa de plena autonomia - decorrente do seu nível territorial inferior – na medida em que os regulamentos dimanados pelos órgãos municipais prevalecem sobre os regulamentos provenientes dos órgãos das freguesias, o mesmo sucede com os regulamentos administrativos dimanados pelo órgão administrativo central51.
2.2.1 - Assembleia de freguesia
Normativamente, a CRP reconhece como órgãos desta categoria de autarquia local, a junta de freguesia e a assembleia de freguesia. No que respeita a esta última, em termos de composição, compreende uma mesa de assembleia de freguesia constituída por um presidente e dois secretários, e um número de membros variável em função do número de eleitores52.
Os eleitores decidem através de sufrágio universal, direto e secreto, e uma vez apurados os votos válidos de cada lista, serão posteriormente contados segundo o método de Hondt, o que significa que é aplicado um sistema de representação proporcional53. Na verdade, a eleição
dos órgãos locais pelos respetivos residentes é um processo que garante a autonomia local das autarquias. Este princípio da eleição foi acolhido pela CEAL, mas também pela CRP, onde se estabelece que todos os cidadãos maiores de 18 anos e recenseados têm o direito e dever de votar e de serem eleitos54.
50 V. Idem, Ibidem, p. 21.
51Cfr.º art.º 241.º, da CRP. E ainda, CORREIA, J. M. Sérvulo, “O Direito Constitucional das autarquias locais em
Portugal”, Questões Atuais de Direito Local, AEDRL, n.º 11, Julho/ Setembro, 2016, p. 19.
52 Cfr. art.º 244.º, da CRP, art.º 5.º e art.º 10.º n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro. Sobre a destituição da
mesa da assembleia de freguesia, v. ac. do TCA-N (1.ª Secção do Contencioso Administrativo), proc.º n.º 00133/11.8BEAVR, de 4 de dezembro de 2015, disponível em www.dgsi.pt.
53 Cfr. art.º 11.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto na versão que lhe foi dada pela Lei n.º 72-A/2015, de
23 de julho, referente à eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais e art.º 4.º, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro.
Uma vez eleitos realizada a eleição dos membros e supridas as adversidades que podem resultar do ato eleitoral, a assembleia de freguesia está em condições de funcionar. Deste modo, reúne em quatro sessões ordinárias anuais, convocadas com uma antecedência mínima de oito dias. Pode reunir em sessões extraordinárias por iniciativa da mesa ou através de requerimento de uma das entidades referidas no n.º 1, do art.º 12.º, da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.
As assembleias de freguesia têm competências de apreciação, fiscalização e de funcionamento, um pouco à semelhança das funções das assembleias municipais como um órgão deliberativo que igualmente é. A este propósito, e como se sabe, no período compreendido entre o dia da realização de eleições e a tomada de posse dos órgãos eleitos, existe uma contenção dos poderes de deliberar ou decidir sobre matérias de grande importância para a vida da autarquia, motivo pelo qual a Lei n.º 47/2005, de 29 de agosto, determina que os prazos legais atinentes a tais matérias ficam suspensos durante esse período de gestão limitada55.
No caso de se registarem conflitos relacionados com as eleições democráticas, existe um sistema judicial de resolução dos conflitos que se direciona para o TC e para os tribunais de primeira instância. Sempre que forem levantadas questões sobre irregularidades no decorrer da votação ou no apuramento dos resultados, estas podem ser impugnadas perante o TC, desde que as irregularidades tenham sido reclamadas na altura do seu acontecimento56. Diferente
desta situação é a existência de comportamentos que pela sua gravidade merecem a tutela do Direito contraordenacional ou ainda do Direito penal. As contraordenações eleitorais57 são
apreciadas, em regra, pela Comissão Nacional de Eleições, sendo possível recorrer da decisão para a secção criminal do STJ. No que concerne ao ilícito eleitoral penal, é julgado nos tribunais comuns e pode ser relativo, a título meramente exemplificativo, à propaganda eleitoral ou organização do processo eleitoral58.
2.2.2 - Junta de freguesia
No que respeita à junta de freguesia, é constituída por um presidente e vogais. Existe apenas um boletim de voto referente à eleição dos órgãos da freguesia e, regra geral, é eleito presidente da junta a pessoa que encabeça a lista mais votada da eleição para a assembleia de
55 Cfr. art.º 8.º, sendo densificadas ao longo dos art.ºs 9.º e 10.º, todos da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro. V.
a respeito do tema, OLIVEIRA, António Cândido de, Direito das Autarquias Locais, 2.ª Ed., Coimbra Editora, 2013, p. 163.
56 Cfr. art.º 156.º e ss da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, que regula a eleição dos titulares dos órgãos
das autarquias locais.
57 Reguladas do art.º 204.º a 219.º, da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto.
freguesia, deixando de fazer parte desta. Por sua vez, os vogais são eleitos através de proposta do presidente da junta, cujo número é variável consoante o número de eleitores59. Contudo, e
apesar de a lei nada referir sobre este aspeto, entende-se que se a proposta feita pelo presidente da junta na escolha dos vogais não conseguir uma maioria que a aprove, ter-se-ão de realizar novas eleições60.
Uma vez eleitos os membros da junta de freguesia, podem estes optar por exercer funções em regime de permanência, a meio tempo ou de não permanência, consoante o número de eleitores da freguesia. As remunerações pelo exercício destas funções têm por referência o vencimento base do Presidente da República e o facto de serem exercidas em regime de permanência ou a meio tempo. Os presidentes das juntas de freguesia a exercerem o mandato em regime de não permanência (voluntariado) não recebem remuneração, porém beneficiam de uma compensação mensal para encargos61.
Quanto às reuniões da junta de freguesia, realizam-se ordinariamente pelo menos uma vez por mês, e em sessões extraordinárias sempre que necessário62.
Devido ao caráter de órgão executivo, as competências por si desempenhadas assemelham-se às da câmara municipal, com as devidas adaptações. Ora, em face das responsabilidades, poderes próprios que lhe são legalmente atribuídos e, por personificar e representar o governo da freguesia, grande parte da doutrina considera que o presidente da junta deveria ser designado individualmente órgão da freguesia63.
Em termos muito gerais, é este o funcionamento dos órgãos que representam esta categoria de autarquia local, contudo numa abordagem sobre este tema não poderá deixar de ser feita uma breve referência às recentes transformações ocorridas, em virtude de reformas territoriais há muito reclamadas. Na verdade, já na época do liberalismo, o número de freguesias existentes em Portugal era de aproximadamente 4 000, situação que se manteve até à atualidade, tendo-se registado algumas alterações pontuais e pouco significativas. Acresce que com a Constituição de 1976, e especialmente depois da revisão de 1982, matérias respeitantes
59 Cfr. art.º 24.º, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro.
60Cfr. OLIVEIRA, António Cândido de, “Quase 40 anos de democracia local: um período sem paralelo na história
político-administrativa de Portugal”, Questões Atuais de Direito Local, AEDRL, n.º 03, Julho/ Setembro, 2014, p. 49. E ainda neste sentido, o ac. do TCA-S (Contencioso Administrativo), proc.º n.º 11139/14, de 14 de maio de 2015, disponível em www.dgsi.pt.
61 Cfr. art.ºs 26.º e 27.º, da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro e art.ºs 5.º e 7.º, da Lei n.º 11/96, de 18 de abril.