Os recursos direcionados abrangem as operações diretas e repasses do BNDES para investimentos realizados por empresas e as aplicações obrigatórias de todos os bancos em crédito rural (liderado pelo Banco do Brasil) e habitacional (liderado pela Caixa Econômica Federal). Há ainda o direcionamento para operações de microcrédito, por meio da aplicação de 2% dos depósitos à vista de instituições financeiras e que, em dezembro de 2017, representava 4,8 bilhões de reais. Além dos créditos direcionados, existem os fundos constitucionais que direcionam recursos para regiões específicas, também a taxas subsidiadas e são operados pelo Banco do Brasil.
O crédito rural concedido no âmbito do SNCR43 têm exigências de valores máximos de contratos e tamanho máximo das unidades rurais beneficiadas. O volume de operações de crédito rural no Brasil representa 8% do mercado de crédito e quase 80% dele tem taxas reguladas. Para os financiamentos com recursos dos depósitos à vista, a taxa efetiva de juros é de 8,75% ao ano.
Já o crédito imobiliário direcionado44 representa 85% do crédito imobiliário brasileiro, que por sua vez representa 20% do mercado de crédito no Brasil. Os contratos no âmbito do SFH, além da taxa de juros regulada (no máximo, 12% ao ano), têm regras rígidas de prazo, limites de financiamento e correção de valor.
Os fundos constitucionais de financiamento têm por objetivo diminuir a desigualdade regional do Brasil45, por meio do investimento no setor produtivo. Para a formação dos fundos, são destinados 3% dos recursos arrecadados pelo imposto sobre renda e pelo imposto sobre produtos industrializados. Eles são distribuídos da seguinte forma: 0,6% FNO, 1,8% para o FNE e 0,6% para o FCO. Os fundos constitucionais são destinados a fi- nanciamento de investimento para ampliação, modernização ou realocação de empreen- dimentos. Também podem ser usados para financiamento de capital de giro, aquisição de matéria-prima e insumos ou formação de estoque, se forem associados ao financiamento do investimento. Há regras para prazos, valores e taxas de juros dos financiamentos. As principais fontes de financiamento do crédito direcionado são:
• Depósitos à vista: 34% direcionados para crédito rural à taxa efetiva de juros de 8,75% ao ano;
• Depósitos em poupança: 65% direcionados para crédito habitacional, dos quais 80% têm taxa efetiva de juros de, no máximo, 12% ao ano;
• Fundo de Amparo ao Trabalhador: 40% dos recursos do FAT, composto pelas contribuições ao PIS/PASEP sobre o faturamento das empresas, são destinados ao BNDES com remuneração fixa de 7,6% ao ano46
• Tesouro Nacional: somente entre 2009 e 2017, o Tesouro repassou R$ 222 bilhões ao BNDES, subsidiando 62 bilhões em função da diferença entre a TJLP e o custo de captação do Tesouro;47
• Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS): 8% do salário bruto dos trabalhadores do setor privado é destinado ao FGTS e recursos são direcionados a habitação, saneamento e infraestrutura.
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O setor público, via empréstimos diretos do BNDES e diversos fundos constitucionais (excluindo FGTS), responde por cerca de 48% dos recursos. A poupança e investimentos privados respondem por 40% e o restante tem como funding o FGTS.
A maior parte dos recursos direcionados é remunerada a taxas muito abaixo do mercado, em alguns casos até mesmo abaixo da inflação. O FGTS, por exemplo, uma poupança compulsória do trabalhador a ser sacado em caso de demissão sem justa causa ou casos excepcionais, atualmente remunera o trabalhador 3% ao ano mais TR. Estima-se que o custo do crédito direcionado para o governo tenha sido 1,5% do PIB (em 2015) e de 0,3% do PIB para os poupadores por conta das baixas taxas de retorno em fundos compulsórios.48
A motivação para que esse tipo de política pública fosse implantada e fortemente ampliada entre os anos 2011–2014, foi a de aumentar a oferta de crédito de longo prazo com taxas abaixo das de mercado, estimulando alguns setores da economia. Nos últimos anos, esse canal também foi utilizado para manter a oferta de crédito enquanto os bancos privados retraíram em resposta à crise de 2008. Essa estrutura favorece alguns setores da economia, mas seu custo é alto e os benefícios não são facilmente mensuráveis.
Em particular, a política de crédito direcionado gera distorções que já foram documentadas na literatura.
O primeiro é a redução da eficácia da política monetária.49 Estima-se que um aumento de 1% na Selic reduz a taxa de crescimento de crédito em 3 pontos percentuais, mas como taxas de juros para o crédito direcionado são reguladas, esse efeito é reduzido em um terço para aqueles que recebem esse tipo de crédito. Logo, mudanças na Selic precisam ser maiores para ter o mesmo efeito, aumentando o custo de captação dos bancos e gerando um impacto desproporcionalmente maior para tomadores de crédito livre – um exemplo do efeito “meia-entrada”. Por conta desse efeito, o custo dos direcionamentos de crédito representa uma parcela importante do custo atual do crédito livre.50
Outra distorção documentada é a má alocação de recursos. Um dos objetivos do crédito direcionado é o de estimular o crescimento, entretanto a maioria dos estudos não encontra efeito do crédito direcionado sobre o emprego ou a produtividade.51 No caso de empresas listadas na bolsa de valores, o crédito subsidiado foi usado no lugar de outros empréstimos ou investido em ativos financeiros, ou seja, apenas transferindo riqueza da população para os acionistas.
Uma pesquisa que examinou o programa PSI/FINAME do BNDES – destinado à aquisição de maquinário, caminhões e ônibus com índice de conteúdo local elevado por fornecedores autorizados – apontou que os beneficiados eram, em geral, maiores e mais produtivos do que os fornecedores que não usavam o programa e tinham acesso a crédito não subsidiado. Porém, os beneficiados não aumentaram a produtividade e, consequentemente, não melhoraram o desempenho econômico do país.52
Outro impacto documentado na literatura é que o diferencial entre taxas livres e direcionadas acabam desestimulando a entrada de outros participantes no mercado. O crédito direcionado, criado para suprir uma potencial falha do mercado na oferta de crédito para alguns segmentos, acaba se tornando uma barreira à entrada.
Por último, o crédito direcionado também afeta o spread em função dos custos
relacionados aos subsídios cruzados entre as taxas reguladas e livres. Se as taxas controladas para um determinado tipo de crédito não forem suficientes para cobrir os custos, a tendência é aumentar as taxas livres para compensar as perdas no mercado regulado.
Observa-se recentemente uma reversão na tendência de crescimento da participação do crédito direcionado no total do crédito concedido no Brasil. As novas concessões de crédito, estão sendo feitas majoritariamente por meio de recursos livres – em dezembro de 2017, R$ 291 bilhões, contra R$ 3253 bilhões com recursos direcionados. A explicação para essa mudança de tendência está vinculada principalmente ao agravamento da situação fiscal do governo brasileiro, que precisou rever suas políticas e reduzir os desembolsos do BNDES e os aportes de capital na Caixa Econômica. Dessa forma, a restrições de capital vêm impondo limites à expansão do crédito direcionado habitacional pela Caixa Econômica. Além disso, a redução dos subsídios nas taxas praticadas pelo BNDES, com a aprovação da TLP, diminuiu o interesse pelas operações do BNDES, o mesmo valendo para o crédito rural com a queda observada na taxa SELIC, reduzindo a atratividade relativa das operações direcionadas para essa linha.
Mas é importante que se avance na agenda de redução dos direcionamentos de crédito de forma estrutural para que se consiga minimizar as distorções e os custos vinculados a essa intervenção direta no mercado de crédito brasileiro, independentemente da situação fiscal do país.
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COMO OUTROS PAÍSES TRATAM A QUESTÃO?
Como alternativa ao crédito direcionado, outros países têm programas governamentais e políticas públicas com o objetivo de atacar falhas de mercado e de garantir a oferta de crédito para setores e segmentos específicos.
Tais programas são diretamente subsidiados pelo governo com volumes e objetivos previamente definidos no orçamento anual. As estruturas visam à oferta de recursos com transparência na alocação dos subsídios e correta distribuição de riscos e custos. Os casos abaixo são alguns exemplos desses mecanismos em casos de financiamento setores específicos como agricultura, financiamento habitacional, infraestrutura, inovação, etc. (Figura 27)
Essa é uma agenda que precisa avançar no Brasil, reduzindo as distorções, dando transparência à alocação dos subsídios e garantindo um melhor funcionamento do mercado livre de crédito.
Banco/Programa Descrição
TNUIFSL
Tamil Nadu Urban Infrastructure Financial Services Limited, Índia
Emissão de títulos conjuntos entre as cidades indianas e a iniciativa privada para criar um fundo para infraestrutura de saneamento:
• O governo criou um fundo para estabelecer emissão de títulos conjuntos para saneamento nas cidades menores; • O serviço da dívida é pago pelos municípios ao fundo com as tarifas de água e conexão;
• O fundo também exige uma conta-garantia para depósitos dos municípios vindo de outros impostos, de forma a garantir o pagamento adiantado dos serviços de dívida.
FDN Financiera de Desarrollo Nacional,
Colômbia
Atuação como um garantidor de pagamento das dívidas emitidas, incentivando investimento em obras de infraestrutura: • O FDN auxilia no financiamento de projetos via emissão de títulos ou fundos do mercado;
• Ele mantém uma reserva de capital líquida com recursos do próprio FDN, que visa garantir o pagamento do serviço da dívida e dar credibilidade à atração de capital, em caso de aumento no custo de construção e receita menor que a esperada. KfW
Kreditanstalt für Wiederaufbau,
Alemanha
Financiamento de projetos para energia verde:
• O KFW financia projetos para promover a eficiência energética e programas para o desenvolvimento de energias renováveis; • O financiamento é feito por meio de empréstimos à baixa taxa de juros; subsídios para custos de investimento;
fundos para financiamento e emissão de green bonds. British
Business Bank,
Reino Unido
Parceria com o mercado privado para aumentar oferta de crédito para PMEs:
• O BBB trabalha com mais de cem parceiros financeiros para atrair financiamento privado, por meio de fornecimento de garantias, empréstimos conjuntos e fundos conjuntos;
• A atuação se dá em 3 frentes diferentes, de acordo com o nível de maturidade da empresa: − Start up (fase inicial): empréstimos e mentoria;
− Scale up (fase de crescimento): injeção de capital, empréstimos conjuntos e fornecimento de garantias; − Stay ahead (consolidadas): garantias quando não há colateral suficiente, cobrando uma taxa periódica; • Há reavaliação periódica dos produtos e das áreas de negócios e regiões fomentadas.
bpifrance Banque publique d'investissement,
França
Financiamento de produtos e serviços inovadores:
• O Bpifrance conta com 47 escritórios regionais, que trabalham junto a autoridades da região para fornecer soluções adaptadas, por meio de fornecimento de garantias, empréstimos e injeção de capital;
• A atuação se dá em 4 frentes diferentes, de acordo com o nível de maturidade da empresa: − Ideias: bolsa ou subsídio para estudo de viabilidade;
− Implementação: empréstimo sem juros, subsídios para colaboração internacional ou capital a ser devolvido em caso de sucesso;
− Fortalecimento: empréstimos para inovações e investimento, suporte na obtenção de financiamento com parceiros; − Maturidade: empréstimos de até €5 MM para lançamentos comerciais ou industriais, suporte e consultoria. NRAS Australia
National Rental Affordability Scheme,
Austrália
Atração de financiamento para fornecimento de moradia a preços acessíveis:
• A política habitacional é baseada em benefícios fiscais e de responsabilidade do Australian Tax Office e do Department of Families, Housing, Community Services and Indigenous Affairs (FaHCSIA);
• Para que os investidores tenham direito ao benefício, devem fornecer habitações cujo aluguel não seja superior a 80% do valor de mercado e para inquilinos dentro dos limites de renda estabelecidos;