A Medida Provisória n° 1.523-9, de 27.6.97, posteriormente convertida na Lei n° 9.528/97, trouxe uma grande inovação para o âmbito do direito previdenciário ao inserir o instituto da decadência na Lei n° 8.213/91.
A princípio, a lei instituiu um prazo decadencial de dez anos para que o
beneficiário pudesse reclamar a revisão do ato de concessão do benefício. Tal prazo
foi modificado pela Medida Provisória nº 1.663-15, 22.10.1998, convertida na Lei n°
9.711/98, que, conforme visto, o diminuiu para cinco anos. Após, foi novamente
restituído o prazo para dez anos, por intermédio da edição da Medida Provisória nº
138, de 19.11.2003, convertida na Lei n° 10.839/2004.
Ocorre que, antes da criação do instituto da decadência previdenciária, não
havia prazo para que o beneficiário exercesse o direito de reclamar a revisão do ato
de concessão do benefício, podendo reclamá-lo a qualquer momento. Desta forma,
criou-se uma polêmica, gerando dúvidas acerca da possibilidade da lei retroagir no
tempo, para que o prazo decadencial de dez anos alcançasse também os benefícios
instituto.
Para agravar ainda mais a situação, o legislador, ao criar o referido instituto,
foi omisso quanto à possibilidade da lei instituidora retroagir no tempo para alcançar
os benefícios concedidos antes da edição da Medida Provisória.
Devido à omissão legislativa, a dificuldade da aplicação da norma criadora do
instituto da decadência era bastante grande, pois ficou a crivo do juiz decidir se
aplicaria a lei de forma imediata e geral, de modo a alcançar a todo e qualquer
benefício, independentemente do momento em que foi concedido, ou então, pela
sua irretroatividade, alcançando somente os benefícios concedidos depois da
publicação da Medida Provisória nº 1.523-9, de 27 de junho de 1997, posteriormente
convertida na Lei n° 9.528/97.
A respeito da fluência do prazo decadencial, Fortes e Pausen sustentam
que:
Tradicionalmente a doutrina e a jurisprudência tem reconhecido que os prazos de decadência e prescrição tem natureza substantiva, material, e não processual. Sendo assim, ao contrário do que ocorre com os prazos processuais que tem aplicação imediata, a partir de sua criação, os prazos prescricionais e decadenciais somente podem atingir atos jurídicos posteriores à sua criação ou modificação (FORTES e PAUSEN, p. 253).
Corroborando o posicionamento acima, esses autores também trazem
entendimentos do Colendo Superior Tribunal de Justiça, de que a decadência
previdenciária, em face na natureza material da norma, só incidirá nos benefícios
concedidos a partir de sua criação, pela Medida Provisória nº 1.523-9 de 27.6.97:
PROCESSUAL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. DISSÍDIO NÃO CARACTERIZADO. REVISÃO DE BANEFÍCIO. PRAZO DECADENCIAL. ARTIGO 103 DA LEI 8.213/91, COM REDAÇÃO DA MP 1.523/97 CONVERTIDA NA LEI 9.528/98 E ALTERADO PELA LEI 9.711/98. I - Desmerece conhecimento o recurso especial, quanto à alínea 'c' do permissivo constitucional, visto que os acórdãos paradigmas se referem aos efeitos da lei processual, enquanto o instituto da decadência se insere no campo de direito material.
II - O prazo decadencial do direito à revisão de ato de concessão do benefício previdenciário, instituído pela MP 1.523/97, convertida na Lei
9.528/98 e alterado pela Lei 9.711/98, não alcança os benefícios concedidos antes de 27.06.97, data da nona edição da MP 1.523/97. (...) (RESP n° 254.186, DJ de 27/08/01, Rel. Ministro Gilson Dipp).
PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO. DIVERGENCIA JURISPRUDENCIAL. CÁLCULO. SALÁRIOS DE CONTRIBUIÇÃO. ÍNDICE DE 147,06%. INPC. ARTIGO 31 E 145, DA LEI 8.213/91.
- Divergência jurisprudencial comprovada. Entendimento do artigo 255 e parágrafos do Regimento Interno desta Corte.
- O Prazo decadencial do direito à revisão do ato de concessão de benefício previdenciário, instituído pela MP 1.523/97, convertida na Lei 9.528/98 e alterado pela Lei 9.711/98, não alcança os benefícios concedidos antes de 27.06.97. Precedentes. (...) (RESP 428818/SP;, DJ 11/11/2002, Rel. Ministro Jorge Scartezzini) (p. 253).
A questão pode ser ainda analisada sob os aspectos do direito adquirido e
do ato jurídico perfeito, conforme art. 6º da Lei de Introdução ao Código Civil, que
reza:
A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. § 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou. § 2º Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer como aqueles cujo começo do exercício tenha termo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem. § 3º Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso.
Os preceitos mencionados no parágrafo anterior também estão expressos
na Carta Magna, como direitos fundamentais, no art. 5°, XXXVI, ao dizer que a lei
não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
Neste diapasão, pode-se concluir que, a lei, em atenção ao beneficio
previdenciário, que em pura essência configura-se um direito adquirido, não poderá
retroagir no tempo com o objetivo de instituir o prazo decenal aos benefícios
concedidos antes da edição da Medida Provisória n° 1.523-9, de 27.6.97,
posteriormente convertida na Lei n° 9.528/97, podendo os beneficiários valer-se da
lei anterior para afastar a decadência.
Neste mesmo sentido ressaltam Castro e Lazzari que:
Nos casos dos benefícios concedidos anteriormente à instituição da decadência, inexistia limitação no tempo à possibilidade de revisão, tendo se incorporado ao patrimônio jurídico do segurado o direito de questionar o
ato concessório a qualquer tempo. Em análise mais restritiva aos direitos dos segurados, podemos admitir que o prazo decadencial tenha começado a correr da data da publicação da lei que instituiu a decadência, mais não podemos admitir como marco inicial a data do início dos benefícios já concedidos quando da edição dessa lei, pois estar-se-ia dando efeito retroativo à decadência. Entendimento semelhante teve o TRF da 4ª Região ao manter a decisão de antecipação de tutela deferida em ação civil pública, em que ficou consignado que “o prazo previsto no art. 103 da Lei 8.213/91, na redação que lhe foi dada pela Medida Provisória n. 1.523- 9, de 27.6.97, convertida na Lei n. 9.528/97, alterada pela Medida Provisória n. 1.663-15 , de 22.10.98, por sua vez convertida na Lei n. 9.711, de 20.11.98, só começa a fluir a partir da data da edição da primeira Medida Provisória” (AI n. 2000.04.01.040688-8/SC, 6ª Turma, Rel. Juiz Nylson Paim de Abreu, sessão de 8.8.200) (p. 581).
Guarnieri (2004, p. 45) cola alguns entendimentos do Superior Tribunal de
Justiça acerca dos efeitos da decadência previdenciária nos benefícios concedidos
até 27 de junho de 1997:
RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO. REVISÃO DA RENDA MENSAL INICIAL. PRAZO DECADENCIAL. ARTIGO 103 DA LEI Nº 8.213/91, COM A REDAÇÃO DA MP Nº 1.523/97, CONVERTIDA NA LEI Nº 9.728/97. APLICAÇÃO ÀS RELAÇÕES JURÍDICAS CONSTITUÍDAS SOB A VIGÊNCIA DA NOVA LEI. 1. O prazo de decadência para revisão
da renda mensal inicial do benefício previdenciário, estabelecido pela Medida Provisória nº 1.523/97, convertida na Lei nº 9.528/97, que alterou o
artigo 103 da Lei nº 8.213/91, somente pode atingir as relações jurídicas
constituídas a partir de sua vigência, vez que a norma não é expressamente retroativa e trata de instituto de direito material. 2.
Precedentes. 3. Recurso especial não conhecido. (STJ - RESP 479964/RN;
6ª Turma; DJ:10/11/2003 - PG:00220; Rel. Min. PAULO GALLOTTI).
PROCESSUAL E PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. DISSÍDIO NÃO CARACTERIZADO. REVISÃO DE BENEFÍCIO. PRAZO DECADENCIAL. ARTIGO 103 DA LEI 8.213/91, COM A REDAÇÃO DA MP 1.523/97 CONVERTIDA NA LEI 9.528/97 E ALTERADO PELA LEI 9.711/98. I - Desmerece conhecimento o recurso especial, quanto à alínea "c" do permissivo constitucional, visto que os acórdãos paradigmas se referem aos efeitos de lei processual, enquanto o instituto da decadência se insere no campo do direito material. II - O prazo decadencial do direito à revisão de ato de concessão de benefício previdenciário, instituído pela MP 1.523/97, convertida na Lei 9.528/97 e alterado pela Lei 9.711/98, não alcança os
benefícios concedidos antes de 27.06.97, data da nona edição da MP 1.523/97. III - Recurso conhecido em parte e, nessa desprovido." (STJ -
REsp nº 254.186/PR, 5ª Turma, Relator o Ministro GILSON DIPP, DJU de 27/8/2001).
Em última análise, cumpre ressaltar que, devido ao fato da decadência ser
matéria de ordem pública, há entendimentos, como cita Fernandes no seu trabalho
geral e imediata:
Seguindo este entendimento, da aplicação geral e imediata da lei nova de ordem pública, estão as Turmas Recursais dos Juizados Especiais Federais do Rio de Janeiro que, reiteradamente, firmam posicionamento no sentido de que aos benefícios concedidos até 27 de junho de 1997, ou seja, até a data anterior ao surgimento da decadência para o direito previdenciário (Medida Provisória nº. 1.523-9/1997), o instituto também deve ser reconhecido. Todavia, a contagem do prazo ocorrerá do dia primeiro do mês seguinte ao mês do recebimento da primeira prestação após a Medida Provisória nº. 1.523-9/1997, ou seja, a partir de 01 de agosto de 1997, vejamos:
REVISÃO DE RMI. BENEFÍCIO CONCEDIDO EM 1994. PRAZO DECADENCIAL DE 10 ANOS PARA A REVISÃO DO ATO CONCESSÓRIO VIGENTE A PARTIR DA MP 1.523-9, de 28/06/97. IMEDIATA APLICAÇÃO DA LEI. FLUÊNCIA A CONTAR DO PRIMEIRO DIA DO MÊS SEGUINTE AO DO RECEBIMENTO DO BENEFÍCIO JÁ NA VIGÊNCIA DA MP. INÍCIO DO PRAZO EM 01/08/97. DECADÊNCIA OPERADA EM 01/08/2007. AÇÃO AJUIZADA EM 18/09/2007. DECADÊNCIA RECONHECIDA DE OFÍCIO. RECURSO CONHECIDO. SENTENÇA MANTIDA POR FUNDAMENTO DIVERSO. A NORMA INSTITUIDORA DA PRESCRIÇÃO OU DA DECADÊNCIA É DE ORDEM PÚBLICA, SENDO A SUA APLICAÇÃO IMEDIATA.(RIO DE JANEIRO. 2ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais. Recurso de Sentença nº 2007.51.51.076958-9/01. Relatora: Juíza Federal Paula Patrícia Provedel Mello Nogueira. Rio de Janeiro, RJ, 05 de agosto de 2008. Disponível em: <http://novainternet.jfrj.jus.br/jurisweb/dados doc.htm?coddoc=15205>. Acesso em: 09 nov. 2008.(2008, p. 50).
Apesar da lei que cria a decadência ser matéria de ordem pública, não pode
ter como quer o entendimento acima, aplicação imediata e geral, pois conforme
posicionamento do Supremo Tribunal Federal, "O disposto no art. 5º, XXXVI, da
Constituição Federal, se aplica a toda e qualquer lei infraconstitucional, sem
qualquer distinção entre direito público e privado, ou entre lei de ordem pública ou lei
dispositiva”.
Deste modo, as garantias constitucionais do direito adquirido, do ato jurídico
perfeito e da coisa julgada estão acima da possibilidade de retroação imediata e
geral da lei nova por ser de ordem pública (FERNANDES, p. 50).
Há ainda um terceiro problema que envolve a questão da retroação do prazo
decadencial. Como visto, após sua criação, tal prazo foi modificado pela Medida
Provisória nº 1.663-15, 22.10.1998, convertida na Lei n° 9.711/98, que o diminuiu
Medida Provisória nº 138, de 19.11.2003, convertida na Lei n° 10.839/2004.
Com isso, originou-se a dúvida: como ficaria a situação dos benefícios
concedidos entre 22.10.1998 até 19.11.2003? Vigoraria o prazo quinquenal ou o
prazo decenal novamente restabelecido?
Vieira (2008), acerca do questionamento, expõe que a modificação do prazo
quinquenal para decenal, não foi a criação de um novo, mais o puro e simples
reestabelecimento, de modo a estender o prazo por mais cinco anos, já que o prazo
quinquenal vinha sendo objeto de muitas criticas pelos operadores do direto. Veja:
A mens legis da MP 183/2003, não foi o de criar um novo prazo decadencial, mas apenas o de prorrogar o prazo já existente em mais 5 anos, tanto que foi editada, estrategicamente, para entrar em vigor um dia antes de o prazo decadencial anterior começar a ter aplicabilidade prática. Só relembrando, a MP 183/2003 foi editada em 19/11/2003 e publicada em 20/11/2003, enquanto o prazo decadencial de 5 anos passaria a ter aplicabilidade em 21/11/2003 (VIEIRA, p. 114).
Fernandes traz à tona entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal
Federal:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PREVIDENCIÁRIO. PROCESSO CIVIL. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. ART. 103 DA LEI Nº 8.213/91.
SUCESSIVAS MODIFICAÇÕES LEGISLATIVAS. [...][...] tendo em vista que o benefício da autora da ação foi concedido em 23de abril de 1999, ou seja, após a Lei 9.711/98, a contagem do prazo decadencial para que o segurado peça a revisão da renda mensal inicial do seu benefício [...] deverá ser realizada da seguinte forma: a) na vigência da Lei 9.711/98 foi iniciada a contagem do prazo de cinco anos, em 23/4/99; b) com o aumento do prazo para dez anos, de acordo com a Lei nº10.839/2004, o termo ad quem da decadência foi diferido [aumentado] em cinco anos, respeitado o termo inicial da DIB. Desta forma, o direito do autor somente decairá em 23 de abril de 2009. (citado por, FERANDES, 2008, BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 963.258/RS. Relatora: Min. Maria Thereza de Assis Moura. Brasília, DF, 05 de setembro de 2008. Disponível em:<https://ww2.stj.gov.br/revistaeletronica/REJ.cgi/MON?seq=4214797&for mato=PDF>. Acesso em:09 nov. 2008.(FERNANDES, 2008).
A questão ainda é recente e não se encontra pacificada. O entendimento
prazo de todos os benefícios concedidos após 27/06/1997 têm prazo decadencial,
mesmo aqueles concedidos entre 20/11/98 e 19/11/2003.
Não se pretende aqui esgotar o assunto a respeito dos prazos decadenciais.
No entanto, com esta pesquisa observa-se a necessidade de estarmos atentos para
essas questões referentes a prazos, pois percebe-se que passam por constantes
alterações.
Para ilustrar este fato, segue um quadro demonstrativo dos prazos
prescricionais e decadenciais previdenciários:
PRESCRIÇÃO DECADÊNCIA
Código Civil 1916 10 (dez) anos Sem correspondência
Decreto 20.910/32 5 (cinco) anos a contar da
data dos fatos
Sem correspondência
Lei 8.213/91 5 (cinco) anos a contar da
data em que deveriam ter
sido pagas
Lei 9.528/97 inseriu o
instituto, estipulando o
prazo de 10 (dez) anos
Lei 9.711/98 Reduziu o prazo para 5
(cinco) anos
Lei 10.839/2004 Restituiu o prazo para 10
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os institutos da prescrição e da decadência, como se teve a oportunidade de analisar, são fatores importantíssimos e exercem relevante papel em relação ao tempo. Os prazos prescricionais e decadenciais visam trazer segurança e restabelecer a estabilidade jurídica das relações constituídas.
O fato de tais institutos trabalharem com o mesmo objeto, o mesmo tempo e
a inércia do titular do direito, tem grande analogia, o que se enseja grande confusão,
feita pelo próprio legislador do Código Civil de 1916, o qual não tratou
expressamente da decadência, agrupando num só capítulo os prazos prescricionais
e decadenciais.
Com base em estudos desenvolvidos na doutrina, foi possível estabelecer
critérios que ajudam a diferenciar a prescrição da decadência, quanto aos seus
efeitos, modo de atuação e prazos.
Os efeitos da prescrição atuam de forma mais branda que os efeitos da
decadência, nos casos permitidos em lei, é possível impedir, interromper e
suspender a sua concretização.
Na decadência o mesmo nem sempre ocorre, sendo possível ocorrer em
apenas em um único caso, qual seja, quando envolver menor absolutamente
incapaz. Ao contrário da prescrição, a decadência opera como forma de extinção
direta do direito, configurando assim, efeitos muito mais destrutivos que a
prescrição.
A prescrição extingue a ação e atinge o direito de maneira indireta; de certo
modo, a pretensão ainda subsiste, o que fenece é a sua proteção. Por outro lado, a
decadência atinge o direito de forma direta e letal, pois a pretensão decai antes
mesmo que ela se torne efetiva para o seu exercício, impossibilitando até mesmo, a
Analisando-se os institutos da prescrição e da decadência no âmbito do
direito previdenciário, objeto do presente trabalho, verifica-se que o surgimento
desses institutos deu-se em momentos distintos.
A prescrição atingia as ações previdenciárias, tendo como fundamento o
Decreto nº 20.910, de 06 de janeiro de 1932, e somente foi inserida na legislação
especial previdenciária com o surgimento da Lei n° 8.213/91, no art. 103, passando
a ter previsão própria.
Em momento posterior, a decadência foi criada pela Medida Provisória n°
1.523-9, de 27.6.97, convertida na Lei n° 9.528/97, no segundo artigo.
No campo das relações previdenciárias além do fator “hipossuficiência do beneficiário”, deve-se levar em conta que a natureza do direito é mais abrangente, vai além do patrimônio, trata-se, pois, de direito de natureza alimentar, configurando-
se uma indisponibilidade.
Enquanto no direito civil a inércia do seu titular acarreta o perecimento do
direito, seja ele, de forma indireta pela prescrição, ou ainda, de modo direto pela
decadência, o mesmo não ocorre nas relações previdenciárias.
Ainda que operando tais institutos, o direito em essência, ou seja, o
benefício previdenciário, não sofrerá afetações, perecendo somente as eventuais
prestações vencidas, ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela
Previdência Social.
Com isso, pode-se afirmar que a prescrição quando atua no direito
previdenciário sofre algumas limitações, uma vez que o direito em essência, o “fundo do direito”, não perece, atingindo apenas os acessórios que dele resultam.
Já a decadência, ao contrário da prescrição, atinge de forma direta o
forma indevida, ou seja, com valor inferior, o beneficiário terá o prazo decadencial de
dez anos para reclamar, sob pena de caducidade do direito.
Ainda que, o benefício seja diretamente afetado pela decadência, esta
também apresenta uma particularidade, pois diferente do que ocorre na decadência
civil, aqui não se tem o fenecimento total do direito, pois a decadência
previdenciária, assim como já dito acerca da prescrição previdenciária, sofre
algumas limitações em face na natureza do direito previdenciário.
Este estudo abordou o ponto de maior relevância no que tange às
modificações sofridas pela decadência ao longo da evolução legislativa do direito
previdenciário.
Após a abordagem do tema foi possível notar que a Medida Provisória nº
1.523-9, posteriormente convertida na Lei nº 9.528/97, art. 2º, primeiramente instituiu
um prazo decadencial para que o beneficiário pudesse reclamar a revisão do ato de
concessão do benefício. Tal prazo foi modificado pela Medida Provisória nº 1.663-
15, 22.10.1998, convertida na Lei n° 9.711/98, art. 24, que diminuiu o prazo para
cinco anos e, posteriormente, restituiu para dez anos, conforme se pode averiguar
na edição da Medida Provisória nº 138, de 19.11.2003, convertida na Lei n°
10.839/2004, no primeiro artigo.
Ocorre que antes da criação do instituto da decadência previdenciária, não
havia prazo para que o beneficiário pleiteasse o direito de revisão do ato de
concessão do benefício, podendo fazê-lo a qualquer momento.
Para agravar ainda mais a situação, o legislador ao criar o referido instituto
foi omisso, quanto à possibilidade de a lei instituidora retroagir no tempo para,
também, alcançar os benefícios concedidos antes da edição da Medida Provisória.
do instituto da decadência, era bastante grande, pois ficou a crivo do juiz decidir se
aplicaria a lei de forma imediata e geral, de modo a alcançar a todo e qualquer
benefício, independentemente do momento em que foi concedido, ou então pela sua
irretroatividade, alcançando somente os benefícios concedidos depois da publicação
da Medida Provisória nº 1.523-9 em 27 de junho de 1997, posteriormente convertida
na Lei n° 9.528/97.
Conforme os ensinamentos doutrinários, os entendimentos jurisprudenciais
apontados e a análise realizada sob o enfoque do direito adquirido, do ato jurídico
perfeito e da coisa julgada, pode-se concluir que o prazo decadencial não poderá
retroagir no tempo para alcançar os benefícios concedidos antes de 27 de junho de
1997, pois ocasionaria ofensa a aludidos preceitos.
Por último, no que concerne aos benefícios concedidos durante a vigência
do prazo quinquenal, estes, com base no entendimento jurisprudencial, deverão ter
REFERÊNCIAS
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DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. v. 1, 27ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
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GIORDANI, José Acir Lessa. Curso Básico de Direito Cívil: Parte Geral. 3ª ed. revist. e atual. pelo novo Código Civil. Rio de Janeiro: Lumen Juri, 2004.
GUARNIERI, Bruno Marcos. A decadência no Direito Previdenciário brasileiro. Jus
Navigandi, Teresina, ano 9, n. 365, 7 jul. 2004. Disponível em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/5377>. Acesso em: 28 out. 2010.
LOPES, Carlos Côrtes Vieira. Decadência do direito à revisão de benefício previdenciário (uma análise de direito intertemporal). Disponível na Internet via www. URL: http://blog.infostf.com/2008/06/03/decadencia-do-direito-a-revisao-debeneficio- previdenciario/. Acessado em 28 de agosto de 2010.
KRAVETZ, Luciane Merlin Clève. Prescrição e Decadência na Lei 8213/91. In.