O endividamento público decorre da realização de despesas superiores às receitas do ente público, possível apenas em face da concessão de crédito por terceiro, seja de forma voluntária ou não. A concessão de crédito de forma voluntária por parte do credor caracteriza-se pelos empréstimos obtidos junto a instituições financeiras oficiais do Estado ou da União, ou mesmo no mercado financeiro, a fim de financiar o descompasso entre receitas e despesas, e, para isso, pagam-se juros e encargos financeiros. Já a concessão de crédito por terceiros, de forma involuntária, diz respeito aos gastos superiores às receitas – déficits –, resultando no não-pagamento de fornecedores e/ou funcionários públicos, os quais, geralmente, recebem seus direitos em atraso, sem juros e correção monetária.
A Dívida Pública representa o compromisso de entidade pública decorrentes, principalmente, de contração de operações de créditos para atender às necessidades dos serviços públicos, de reconhecimento de obrigações legais e tributárias não pagas à época devida, de déficits orçamentários originados de restos a pagar sem a correspondente contrapartida financeira.
A Dívida Pública divide-se em flutuante e fundada ou consolidada, dependendo do prazo de pagamento. A dívida de curto prazo, contraída por um breve e determinado período de tempo, seja para investimentos e financiamentos de serviços públicos, seja para atender às necessidades momentâneas de caixa, é reconhecida como dívida flutuante e compreende: os restos a pagar, os serviços de
dívidas a pagar, os depósitos e os débitos de tesouraria. A dívida de longo prazo, chamada de dívida fundada ou consolidada, representa os compromissos de exigibilidade superiores a 12 (doze) meses, contraídos para atender a desequilíbrios orçamentários, financiamentos de obras e serviços públicos e/ou reconhecimento de obrigações legais e tributárias perante o fisco e terceiros (BRASIL, 1964).
A dívida consolidada corresponde ao total das obrigações financeiras, inclusive decorrentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses, dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2002 e não pagos durante a execução do orçamento em que tenha sido incluídos, e das operações de crédito que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas do orçamento (BRASIL, 2001).
Antes mesmo da edição, pelo Senado Federal, das Resoluções nº 40 e nº 43, o endividamento público de longo prazo era controlado pela União, que exigia a sua autorização para a realização de dívida fundada pelos GSN. Entretanto, o endividamento de curto prazo, caracterizado como dívida flutuante, decorrente principalmente dos desequilíbrios orçamentários, é de difícil controle pela União. O controle dos déficits só é possível pela permanente fiscalização da obediência ao equilíbrio orçamentário pelos GSN, hoje efetuado pelos Tribunais de Contas.
A ocorrência de déficits nas contas públicas, sem que se promovam ajustes necessários à obtenção do equilíbrio, tem efeito danoso sobre as finanças públicas, pois a postergação das medidas destinadas a obter esse ajuste implica na persistência de déficits, que, por sua vez, geram aumento da dívida pública. As dívidas tendem a se realimentar da conta de juros, cujo pagamento impacta nos gastos e, conseqüentemente, no equilíbrio dos períodos subseqüentes, tornando o ajuste requerido progressivamente maior.
Além de efeito danoso para as finanças públicas, o déficit público se caracteriza, também, como uma captação forçada de recursos (poupança) de um grupo de sociedade que, não necessariamente, receberá os benefícios dos gastos correspondentes. Desta forma, o déficit do setor público transforma o Estado no grande tomador de poupança privada.
Nessa perspectiva, a manutenção do equilíbrio das contas públicas e a prevenção de ações governamentais deficitárias seriam indispensáveis para o controle do endividamento público e representaria pressuposto para a estabilidade e
o desenvolvimento econômico.
Para Rezende (2001), a preocupação não diz respeito a déficits ocasionais, e, sim, àqueles persistentes que se constituem em fonte de desestabilização da economia de um país. Sakurai (2005, p. 465) corrobora apontando que, em períodos recessivos, é natural a existência de déficits; entretanto, estes devem ser compensados por superávits fiscais obtidos em períodos de expansão econômica, de modo a garantir um padrão de consumo estável ao longo do tempo. Entretanto, a assimetria informacional existente entre Governo e sociedade não garante que o orçamento intertemporal esteja, de fato, sendo respeitado. Para Sakurai (2005, p.
466),
em uma situação em que exista a substituição regular de governantes, como ocorre em regimes democráticos, a disputa política inerente a este processo pode fazer com que os instrumentos de política econômica sejam utilizados como forma de propiciar maior sucesso político. Neste caso, se as instituições fiscalizadoras existentes não têm a efetividade esperada, déficits podem estar sendo gerados sem a respectiva capacidade de solvência futura, o que pode gerar montantes de endividamento com sustentabilidade duvidosa.
Para Menezes (2005, p. 11), os déficits recorrentes geralmente acabam por serem financiados por meio da senhoriagem, de operação de créditos e da emissão de títulos de dívida, e possuem os seguintes pontos negativos:
a) senhoriagem – acentua a pressão inflacionária e impõe um imposto inflacionário, especialmente sobre a população mais pobre;
b) operações de crédito internas e externas – proporcionam um maior comprometimento do orçamento público com pagamento de juros e amortizações, o que, em última instância, acaba afetando a capacidade do país em promover o crescimento econômico e arrecadar impostos;
c) emissão de título de dívida – requer um aumento na taxa de juros como prêmio de risco, e resulta em um efeito-deslocamento (crowding-out).
Os déficits persistentes resultam no crescimento contínuo do endividamento público. Como conseqüência, os credores começam a desconfiar da capacidade do setor público em honrar seus compromissos, resultando em prazo reduzido de maturação dos empréstimos e em aumento das taxas de juros para financiar a rolagem da dívida. Para Rezende (2001), ao chegar a esse nível de endividamento
– ou seja, de médio e longo prazo –, o Governo necessita modificar sua postura fiscal no sentido de reequilibrar o orçamento e evitar o caminho do financiamento via imposto inflacionário.
Menezes (2005, p. 5) avalia que, no contexto brasileiro, essa situação é mais grave, pois, “mesmo que o Governo Central quisesse compensar esse aumento dos gastos dos GSN restringindo os próprios gastos, não seria possível, em virtude do alto grau de rigidez das despesas da União”. Assim, são necessárias instituições orçamentárias adequadas que promovam o equilíbrio fiscal dos GSN a fim de garantir a estabilidade econômica.
Santos (2006) expõe que, considerando o quadro econômico do Brasil decorrente do endividamento público crescente, desde os anos 80, o Fundo Monetário Internacional (FMI) recomendava a implementação de ajustes fiscais pelo Governo Federal e o enquadramento de estados e municípios. Entretanto, o processo político exerceu grande influência, levando o Governo Federal a ceder, frente à resistência por parte dos governadores e prefeitos das maiores cidades brasileiras.
Somente nos anos 90, medidas de controle foram implementadas, primeiramente pela Lei nº 8.399/91 e, posteriormente, pelas Leis nº 8.727/93 e nº 8.728/93. Mais tarde, o refinanciamento das dívidas pelo Governo Federal de 25 dos 27 estados brasileiros, os quais possuíam gastos elevados, principalmente com pessoal, resultou na promulgação da Lei nº 9.496/97, que serviu de base para as assinaturas dos contratos de renegociação das dívidas de estados e municípios brasileiros. Esta lei estabeleceu condições básicas para o programa de ajustamento fiscal, obrigando os entes federados a aderirem ao programa, perseguindo metas fiscais, tais como: resultado primário crescente; controle das despesas de pessoal;
metas de arrecadação de receita fiscal; e programação de investimentos compatíveis com a disponibilidade de recursos e com a capacidade de pagamento (GIUBERTI, 2005).
Entretanto, essas medidas não foram suficientes para conter o endividamento público, tendo em vista que a crise de endividamento no Brasil se estendeu a outras formas de endividamento que não se caracterizam como empréstimos diretos a bancos públicos, como, por exemplo, a inscrição em Restos a Pagar sem o correspondente recurso financeiro, a antecipação de receitas orçamentárias e obtenção de garantias, as renúncias de receitas e a criação de
despesas de duração continuada (NUNES; NUNES, 2003) sem o correspondente impacto orçamentário e financeiro. Com isso, surgiu a necessidade de implementar mais um mecanismo de reforço às instituições orçamentárias que pudesse promover a disciplina fiscal nos entes federados e, conseqüentemente, controlar o endividamento público. Foi editada, assim, a Lei Complementar 101/2000, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (BRASIL, 2000).
A LRF reiterou a competência do Senado Federal para disciplinar os limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, que se deu por meio das Resoluções do Senado Federal nº 40 e 43, de 2001.
A RSF nº 40 dispõe sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Essa norma estipula que, de 2016 em diante, a dívida consolidada líquida (DCL) não poderá ser superior a 200% da receita corrente líquida (RCL) para os estados e o Distrito Federal, e a 120% para os municípios. Até 2016, eventuais excessos em relação ao limite fixado deverão ser reduzidos na proporção de, no mínimo, 1/15 para cada exercício. Após 2016, os entes subnacionais, cuja dívida superar o limite estipulado, não poderão: a) realizar operação de crédito ou b) receber transferências voluntárias. A vedação da realização de operação de crédito também vale para entes cujas dívidas não observem a trajetória de ajuste preconizada para o período de transição.
A RSF nº 43 dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização.