Da abertura política pós Ditadura aos anos FHC

No período de abertura política pós-ditadura, mudanças estavam em curso.

Praticamente em meados da década de 1980, houve uma grande mobilização nacional em torno da Campanha das Diretas Já. Contudo, a eleição de 1984 sucedeu por meio indireto, elegendo o Presidente Civil Tancredo Neves, que faleceu pouco depois, sem tomar posse, assumindo a Presidência da República o Vice-Presidente José Sarney, primeiro civil a assumir o cargo pós ditadura. O Governo de

José Sarney se deu em meio à crise econômica, no período conhecido como década perdida, voltada para a concentração de renda que impulsionou a exclusão de direitos¹⁴, ampliando a pobreza estrutural presente no cenário social da América Latina.

As medidas sociais tomadas no Governo Sarney tiveram cunho emergencial:

por um lado, a distribuição de cestas básicas; e, por outro, a criação do Ministério da Reforma e Desenvolvimento Agrário e o lançamento do primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento Agrário, bem como a Implantação do Sistema Unificado de Descentralização da Saúde e a Instituição do Seguro-Desemprego (SARAIVA, 2016).

Em meio à mobilização da eleição presidencial, ocorreu o X Congresso dos Juízes de Menores, ocorrido em Tramandaí (RG), em 1983. Na ocasião, a Professora Teresinha Saraiva, que atuava na FUNABEM, apresentou dados da situação da população brasileira sobre a condição econômica das famílias dos

“menores” de 19 anos, com base na Comissão Econômica para América Latina e Caribe-CEPAL. O evento, destacado por Irene Rizzini (1995), apontou a situação alarmante devido à alta porcentagem populacional em estado de pobreza.

Paralelamente, organizações não governamentais e associações desenvolviam projetos alternativos junto à infância e à juventude pobre (RIZZINI, Irene, 1995).

No âmbito governamental, a vanguarda técnica da FUNABEM, aliada ao Ministério da Previdência e Assistência Social, LBA e Fundo Internacional de Emergência das Nações Unidas para a Infância-UNICEF, partem para uma aproximação a grupos sociais que desenvolviam práticas exitosas com comunidades. A aproximação visou conhecer as concepções que respaldavam o trabalho dos grupos da sociedade civil aos meninos de rua, permitindo conhecer as distintas realidades que envolveram o estar na rua de forma transitória ou permanente. Em particular, Gatto (2017) abordou a tipificação dos meninos de rua e nos possibilitou conhecer a nova “velha face” da sociedade frente àqueles que transitam nos espaços públicos, os “indesejáveis sociais”.

14 Optamos pela expressão “exclusão de direitos”, em substituição à ideia de exclusão social. Segundo Sposati (1998, p.1), “o conceito de exclusão social hoje se confronta diretamente com a concepção de universalidade e com ela a dos direitos sociais e da cidadania. A exclusão é a negação da cidadania”. Para tal autora, a discussão do conceito de exclusão social compreende que não se pode perder aquilo que nunca se teve. Ou seja, se os brasileiros nunca tiveram seus direitos garantidos, nunca souberam o que era cidadania, assim como vão exigi-la? Por sua vez, Patto (2010) afirma que o que existe são exclusões, no plural uma vez que uma mesma vítima pode e geralmente são alcançadas por diferentes modos e expressões de exclusão e inclusão.

A categoria “meninos de rua” surge na década de 1980, época de criação do Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (1985), do qual foi constituído por Educadores Sociais de praticamente todo o Brasil, dentro do movimento social da infância e adolescência. Na busca de novas abordagens e pedagogia, os princípios da educação popular de Paulo Freire foram adotados como metodologia no trabalho com os “meninos de rua”, a chamada Educação Social de Rua. Nesta época, tem início uma grande discussão nacional quanto à histórica e desumana diferenciação entre

“crianças” e “menores”, entendendo que esta era incabível. No bojo das lutas pelo fim da Ditadura Militar e pela redação de uma nova Constituição Federal, através de processo Constituinte, tem início uma grande mobilização do movimento social pela mudança na lei e no atendimento a essas crianças e adolescentes. (GATTO, 2017, p. 62)

Durante esse período, ocorreram dois eventos internacionais que impulsionaram o debate sobre a infância: “Ano Internacional da Criança” (1979) e a

“Convenção Internacional dos Direitos da Criança” (1989). Por meio da promoção de eventos, a manifestação do Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua ganhou expressão, devido à articulação de projetos que visavam destacar as experiências alternativas a respeito de atendimento a meninos “de rua”, sob a coordenação do SAS/UNICEF/FUNABEM (RIZZINI, Irene, 1995).

Tais eventos refletem toda uma mobilização social, na qual se insere o debate sobre a situação do “menor”. Durante o governo Sarney, tecia-se a nova constituição no Congresso Nacional, com participação da sociedade civil, concretizando a Constituição Cidadã aprovada em 1988. Dentro do processo de abertura política, foram estabelecidos os princípios dos Direitos Sociais, da Seguridade Social, da Proteção Social e Assistência Social.

Conforme Saraiva (2016), no período da democratização, a Assistência Social, antes vista de forma negativa devido à concepção de cunho assistencialista, paternalista e clientelista, é reformulada. Desenvolve-se um amplo debate sobre a proteção social, considerando o significado político da Assistência Social, a fim de retomá-la dentro de outro parâmetro, enquanto direitos sociais dos pobres ou excluídos. É o renascimento das normativas brasileiras em relação à Assistência Social, as quais seguem em vigor atualmente (SARAIVA, 2016). Dos direitos explicitados na Constituição Cidadã de 1988, destacamos como crucial, à luz dos objetivos da Tese, a abordagem aos Direitos Sociais, no Capítulo II. Diz o Artigo 6º:

São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (BRASIL, 2019, p. 15)

Neste alinhamento, o desdobramento do social na Constituição apresenta o Art. 194: “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (BRASIL, 2019, p. 83). A organização da previdência social, bem como o perfil dos usuários, se materializou na Seção III:

Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a: I – cobertura dos eventos de incapacidade temporária ou permanente para o trabalho e idade avançada; II – proteção à maternidade, especialmente à gestante; III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda; V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes observado o disposto no § 2º. (BRASIL, 2019, p. 106)

A Constituição também tratou dos direitos e deveres do Estado e da sociedade aos cidadãos brasileiros, tanto em relação a quem tem uma atividade laboral, quanto a situações específicas ou especiais referentes às distintas realidades vividas pela população brasileira. Ademais, o documento traz a concepção do Estado sobre a Assistência Social, conforme exposto na Seção IV:

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II – o amparo às crianças e adolescentes carentes; III – a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. (BRASIL, 2019, p. 108)

É notável que a expressão usada não é mais “menor abandonado ou delinquente”, mas “crianças e adolescentes carentes”. Mais do que nomenclatura, essa mudança expressa um esforço de ruptura com uma mentalidade punitivista para uma ótica cidadã, ainda que atravessada de estereótipos e preconceitos. A mudança, longe de se concretizar de forma simples e imediata, tem-se dado de forma processual, com avanços e recuos, enfrentamentos e resistências, tanto do ponto de vista legal, como do ponto de vista das práticas nos serviços públicos de atendimento a esta população.

Considera-se como grande conquista da Constituição Cidadã a ausência de contribuição à seguridade social, na medida em que o Estado reconheceu o direito à assistência social da população que era desassistida e precisava contar com a caridade e auxílio de entidades filantrópicas. À época, herdou o antigo tratamento naturalizado de cunho assistencialista às pessoas em situação de pobreza e vulnerabilidade social, muitas vezes submetidas a situações vexatórias para receber algum tipo de auxílio, como cesta básica de alimentos, roupas, tijolos, atendimento médico etc. A noção de direitos sociais inexistia, a população em geral analfabeta ou com pouca instrução formal era utilizada como estratégia política durante período eleitoral por muitos políticos, que, na condição de candidatos, barganhavam o voto do eleitorado oferecendo-lhes em troca algum ganho material ou mesmo emprego.

Então, a Constituição Cidadã rompeu com o sistemático descompromisso do Estado à população pobre, ao incluir em seu texto a proteção social aos cidadãos, visando garantir benefícios sociais, definindo inclusive a fonte de recursos para tanto. Além disso, instituiu a descentralização político-administrativa entre as esferas Federal, Estadual, Municipal e Distrital, a fim de garantir o controle social, ou seja, possibilitar o acompanhamento, monitoramento e avaliação do desempenho dos projetos e programas de benefícios sociais da Assistência Social, sendo designada a participação da população por meio da composição de representações sociais. Eis o que afirma o Artigo 204:

As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I – descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. (BRASIL, 2019, p.

108)

No tocante à seguridade social, a nova constituição contemplou uma ação integrada entre os poderes públicos e sociedade, a fim de assegurar direitos à saúde, previdência e assistência social. Destacamos abaixo o capítulo II, que explicita essa nova configuração.

CAPÍTULO II – Da Seguridade Social SEÇÃO I – Disposições Gerais Art.

194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. (EC no

20/98) Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I–

universalidade da cobertura e do atendimento; II–uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III–

seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV–

irredutibilidade do valor dos benefícios; V–equidade na forma de participação no custeio; VI–diversidade da base de financiamento; VII–

caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (BRASIL, 2019, p.103)

Em decorrência desse capítulo, seguiu-se a formação do Conselho Nacional de Assistência Social-CNAS e depois a elaboração da Norma Operacional Básica- NOB¹⁵.

Cabe ressaltar, ainda, o artigo 227 da Constituição, o qual trata a criança e adolescente como cidadãos de direitos e de proteção, sendo o Estado responsável por esta garantia, mais uma vez reforçando a mudança de mentalidade na letra da lei:

É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (BRASIL, 2019, p.117)

No ano seguinte à promulgação da Constituição Cidadã, ocorreu a primeira eleição direta para a Presidência da República, elegendo, em 1989, o candidato Fernando Collor de Mello, membro da oligarquia alagoana que construiu uma campanha associando-se à imagem de Caçador de Marajás. Collor foi um dos responsáveis por inserir o Brasil no bojo das políticas neoliberais, dando acentuada conotação privatista ao seu governo. Traz a marca de sua assinatura, embora não tenha sido idealizado por ele, o Estatuto da Criança e do Adolescente-ECA (1990), documento que sintetiza o amplo debate com diversos setores sociais citado anteriormente, e aprovado no primeiro ano de sua gestão presidencial.

O ECA substituiu o antigo Código de Menores (1927/1979), dando base legal à reestruturação no campo das Políticas Sociais para atendimento das crianças e jovens. Mais uma vez, ressalta-se que a mudança legal não implicou necessariamente o acompanhamento de uma mudança concreta.

Se, no artigo 94, o ECA extingue a FUNABEM e cria a Fundação Casa, em substituição a FEBEM, de fato a desativação concreta levou muito tempo, e ainda

15 A análise da legislação recente será desenvolvida na seção 3.

não completou totalmente. De modo que o Estatuto e a nova estrutura montada para maior humanização não conseguiram superar velhas práticas e a ideia dominante de que menino negro e pobre é delinquente, prevalecendo a internação e as medidas de cunho repressivo e punitivista.

Em 1991, aprova-se a Lei nº 8.242, de 12 de outubro de 1991 para constituição do Conselho Nacional em Defesa da Criança e do Adolescente-CONANDA durante a gestão de Collor de Mello, sendo suas principais atribuições.

Art. 2º Compete ao Conanda: I - elaborar as normas gerais da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente, fiscalizando as ações de execução, observadas as linhas de ação e as diretrizes estabelecidas nos arts. 87 e 88 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente); II - zelar pela aplicação da política nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente; III - dar apoio aos Conselhos Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, aos órgãos estaduais, municipais, e entidades não-governamentais para tornar efetivos os princípios, as diretrizes e os direitos estabelecidos na Lei nº 8.069, de 13 de junho de 1990; IV - avaliar a política estadual e municipal e a atuação dos Conselhos Estaduais e Municipais da Criança e do Adolescente; [...] VII - acompanhar o reordenamento institucional propondo, sempre que necessário, modificações nas estruturas públicas e privadas destinadas ao atendimento da criança e do adolescente;

VIII - apoiar a promoção de campanhas educativas sobre os direitos da criança e do adolescente, com a indicação das medidas a serem adotadas nos casos de atentados ou violação dos mesmos; IX - acompanhar a elaboração e a execução da proposta orçamentária da União, indicando modificações necessárias à consecução da política formulada para a promoção dos direitos da criança e do adolescente; X - gerir o fundo de que trata o art. 6º da lei e fixar os critérios para sua utilização, nos termos do art.

260 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990; XI - elaborar o seu regimento interno, aprovando-o pelo voto de, no mínimo, dois terços de seus membros, nele definindo a forma de indicação do seu Presidente. Art. 3º O Conanda é integrado por representantes do Poder Executivo, assegurada a participação dos órgãos executores das políticas sociais básicas na área de ação social, justiça, educação, saúde, economia, trabalho e previdência social e, em igual número, por representantes de entidades não-governamentais de âmbito nacional de atendimento dos direitos da criança e do adolescente. (BRASIL, 1991, s/p.)

A reformulação legal das políticas públicas de assistência social, gestada no bojo da mudança de mentalidade, em especial no que se refere aos direitos da criança e do adolescente, deu-se em meio a disputas políticas no âmbito do Governo Federal. Em meio a denúncias de corrupção deflagrou a abertura do processo de impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello no Congresso Nacional, desencadeando seu pedido de renúncia, em dezembro de 1992, a fim de não perder os direitos políticos. Mesmo assim, o Congresso deu seguimento ao processo de Impeachment, culminando na inelegibilidade dele ao longo de oito anos.

Dentre os escândalos envolvendo o seu governo, destaca-se o desvio de verbas operado pela Primeira-Dama Rosane Collor de Mello, à frente da LBA¹⁶, beneficiando membros de sua família. Este episódio repercutiu na sua deposição em 1991 e a LBA caiu em descrédito, permanecendo, depois, no ostracismo. Com a renúncia de Collor, assumiu a Presidência da República o então Vice-presidente Itamar Franco, em 1992. Inserido na mentalidade do primeiro-damismo, e não sendo casado, ao longo de sua gestão não houve quem ocupasse o cargo na LBA.

No âmbito das políticas socioassistenciais, o governo de Itamar Franco inaugurou a agenda do Conselho de Segurança Alimentar-CONSEA. Além disso, deu curso à organização da Assistência Social, com a publicação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) n^o 8.742, de 7 de dezembro de 1993. A LOAS transformou em Lei o exposto na Seção IV da Constituição Cidadã, determinando a estruturação da Assistência Social. Na oportunidade, instituiu o Conselho Nacional de Assistência Social- CNAS.

Os princípios expostos na LOAS podem ser assim sintetizados: na seção I, defende-se a “supremacia do atendimento às necessidades sociais, universalização dos direitos sociais, a não discriminação de qualquer natureza; a ampla divulgação dos serviços, benefícios e programas, o respeito à dignidade do cidadão” (BRASIL, 1993). A seção II aborda as diretrizes para a descentralização da Política Assistencial; a participação da sociedade por meio de organizações de representações sociais e o Estado enquanto condutor da Política de Assistência Social. A LOAS, além da finalidade de garantir os direitos sociais às comunidades e a grupos em situação de vulnerabilidade social, define os direitos dentro da abrangência territorial.

Durante a gestão de Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso assumiu a Secretaria da Fazenda e lançou o Plano Real, o que impulsionou maior poder de compra à população. Com isso, a popularidade do Governo de Itamar Franco estava alta no término do mandato, o que garantiu a eleição de Fernando Henrique Cardoso como seu sucessor na Presidência da República, em 1994. Fernando Henrique, ao final dos quatro anos de gestão, foi reeleito em 1998.

16 Desde a criação da LBA, a Primeira-Dama Darcy Vargas ocupou o trabalho de Assistência Social e acabou disseminando o primeiro-damismo, sucessivamente desde a década de 40, as primeiras damas assumiam o trabalho de Assistência Social.

As duas gestões sucessivas do Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002) se caracterizaram pelo aprofundamento do alinhamento político do país aos ditames neoliberais, iniciado no início dos anos 1990, simbólico nos acordos firmados com o Fundo Monetário Internacional (FMI), aprofundando a dívida externa. Assim, as políticas econômicas e sociais passaram a ser pautadas pelos critérios estabelecidos no Consenso de Washington, os quais estabeleceram medidas a serem adotadas em países latino-americanos que quisessem empréstimo:

1) disciplina fiscal, através da qual o Estado deve Iimitar seus gastos a arrecadação, eliminando o déficit público; 2) focalização dos gastos públicos educação, saúde e infra–estrutura; 3) reforma tributária que amplie a base sobre a qual incide a carga tributária, com maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos impostos diretos; 4) Iiberalização financeira, com o fim de restrições que impeçam as instituições financeiras internacionais de atuar em igualdade com as nacionais e o afastamento do Estado do setor; 5) taxa de câmbio competitiva; 6) Iiberalização do comércio exterior, com redução de alíquotas de importação e estímulos à exportação, visando impulsionar a globalização da economia; 7) eliminação de restrições ao capital externo, permitindo investimento direto estrangeiro; 8) privatização, com a venda de empresas estatais; 9) desregulação, com redução da legislação de controle do processo econômico e das relações trabalhistas; e 10) propriedade intelectual.(NEGRÃO, 1996, s/p)

No âmbito da Política Social, a Primeira-Dama Ruth Cardoso, embora com formação universitária e conhecimento técnico na área, reafirmou seu lugar na pasta na perspectiva do primeiro-damismo, portanto, o assistencialismo não acabou no Governo de FHC. Enquanto ações, como primeira-dama, Ruth Cardoso extinguiu o CONSEA e lançou o Programa Comunidade Solidária, coordenando várias ações sociais realizadas pelo terceiro setor. Vejamos o que afirmava o discurso oficial:

O combate à pobreza é feito mediante: I – a coordenação da implantação de um conjunto de programas, chamado de Agenda Básica, selecionados segundo sua capacidade de impactar favoravelmente nas condições de vida dos mais pobres de todo o país; II – a promoção de uma ação concentrada nos municípios mais carentes de cada estado – os bolsões de pobreza –, alvos da ação prioritária da Comunidade Solidária; III – a construção de

O combate à pobreza é feito mediante: I – a coordenação da implantação de um conjunto de programas, chamado de Agenda Básica, selecionados segundo sua capacidade de impactar favoravelmente nas condições de vida dos mais pobres de todo o país; II – a promoção de uma ação concentrada nos municípios mais carentes de cada estado – os bolsões de pobreza –, alvos da ação prioritária da Comunidade Solidária; III – a construção de