A movimentação dos municípios para a elaboração de um ordenamento jurídico capaz de regrar o seu crescimento teve início no Brasil nos idos das décadas de 1960 e 1970, com o apoio do Governo Federal por meio do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), que financiava a elaboração dos planos diretores municipais para as cidades brasileiras (CYMBALISTA; SANTORO, 2009).
Entretanto, como bem salienta Cymbalista e Santoro (2009, p. 5), “esses planos diretores”, das décadas de 1960 e 1970, “já foram muitas vezes vistos como tecnocráticos, de costas voltadas para a participação e portadores de propostas irrealizáveis, ineficazes, que permaneceram nas gavetas dos planejadores” entretanto, isso não era um fato relativo apenas aquela época e àqueles planos.
Com redemocratização do país nos anos oitenta, o movimento de reforma urbana, com o apoio popular, ganhou força e espaço constitucional, dando autonomia municipal para elaboração do seu principal instrumento de ordenamento da cidade – o plano diretor, artigo 41 do Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001).
Rezende e Ultramari (2007, p. 257) atestam que a implementação deste instrumento deve ser “compatibilizada com regulamentos de ordem superior, tais como a própria Constituição Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Estatuto da Cidade”, assumindo a sua hierarquia infraconstitucional.
Neste sentido, a cidade foi o alvo principal de um ordenamento legal para disciplinar o seu crescimento e, principalmente, o uso do solo e a proteção do seu meio ambiente. No Brasil, esta normativa do Estado foi regida pela obrigatoriedade constitucional de elaboração de um plano diretor (art. 40 da Lei 10.257/01) para cidades com mais de 20 mil habitantes (BRASIL, 2001).
A obrigatoriedade de um Plano Diretor para os municípios, que se enquadrem dentro da Lei que o determina, fica clara, por exemplo, quando se observa o artigo 1° do Decreto 2.581/2004 do Governo do Estado do Paraná (PARANÁ, 2004). Este decreto determina que o Estado só financia convênios de obras de infraestrutura municipal se este possuir Plano Diretor devidamente aprovado por sua Câmara Municipal.
Com foco no ordenamento das relações sociais sobre o espaço de todo o território municipal (REZENDE; ULTRAMARI, 2007), o Estatuto da Cidade, em seu artigo 42, determina que o município delimite áreas urbanas para a aplicação do parcelamento, edificação ou utilização compulsória, juntamente com as demais metas de infraestrutura, facilitando, assim, a urbanização e o acesso a cidade. Ainda, neste mesmo artigo 42, o Estatuto da Cidade determina a implantação pelo município de um sistema de acompanhamento e controle do Plano Diretor (BRASIL, 2001).
O Plano Diretor é um instrumento norteador dos futuros empreendimentos da Prefeitura, para o racional e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade (MEIRELLES, 2008). Meirelles (2008, p.550) afirma que o Plano Diretor deve ser “a expressão das aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade/campo”. Relevando desta forma, diretamente, a necessidade da participação popular na formulação deste instrumento de políticas públicas.
.A ideia de uma disciplina urbanistica transferida ao Plano Diretor Municipal, como ordem prioristica de melhorias odenadas, presentes e futuras para a cidade, faz parte do entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF) brasileiro, a mais alta Corte da Federação. O STF, em seus julgados, tem exarado com propriedade a necessidade e relevância da responsabilidade jurídica dos administradores locais para com o Plano Diretor (BRASIL, 2016).
A sociedade organizada, por meio de seus entes Executivo, Legislativo e Judiciário, une-se em um sistema legal para dinamizar, organizar e, principalmente, disciplinar o crescimento urbano e realizar um bem comum, em uma tentativa de disciplinar ações através de elementos normativos, tal qual o Plano Diretor, Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001)1 e o Estatuto da Metrópole (Lei no 13.089/2015), além de artigos específicos na Constituição Federal (arts. 182 e 183) e demais estatutos legais federal, estaduais e municipais (MOREIRA; GUIMARÃES, 2015).
Jorge Eduardo Levi Mattoso, quando na presidência da Caixa Econômica Federal (CEF), comentando o Estatuto da Cidade e a sua importância, afirmou que a
1 O Estatuto da Cidade vem sendo aclamado internacionalmente e o Brasil foi inscrito no “Rol de Honra” da UN-HABITAT, em 2006, em parte por ter aprovado essa lei-marco, que consolidou uma ampla proposta de reforma jurídica formulada e defendida por vários setores e autores ao longo de décadas, em um processo histórico de disputas sociais, políticas e jurídicas (CARVALHO, Celso S.; Rossbach, A. Estatuto da Cidade comentado. São Paulo. Ministério das Cidades. Aliança das Cidades, 2010, p. 55).
cidade é o fruto de um trabalho coletivo de toda sociedade, sendo que a cidade é o meio idealizador de todos os sonhos, direitos e deveres do cidadão, enquanto todos buscam uma cidade mais justa, democrática, que possa de alguma maneira realizar nossos sonhos (INSTITUTO PÓLIS, 2005).
Interessante ressaltar que a Lei do Plano Diretor é um instrumento definidor da função social da cidade e, principalmente, da propriedade urbana. Além da definição desta prioridade social, o plano diretor tem o poder de organizar o crescimento e o próprio funcionamento do município que o possua e o aplique. Entende-se que, com a participação popular na elaboração do plano diretor, este assumiu status de um pacto sociopolítico em que a ênfase de atuação repousa nas melhorias da qualidade de vida para toda a população (CURITIBA, 2015a).
Adequado à lei orgânica do município, o Plano Diretor é um forte instrumento de organização, mudança e construção do território urbano municipal, e conta, ainda, com uma política participativa do cidadão na determinação de diretivas que vão ao encontro dos próprios interesses e de suas necessidades coletivas e individuais.
Tal entendimento já se faz consolidado em nossa Corte Suprema de Justiça (STF), quando esta intercedeu junto ao Distrito Federal para coibir projetos urbanísticos que fossem contrários às determinações do próprio plano diretor, o que poderia resultar em danos para toda àquela sociedade, descumprindo assim diretamente a lei suprema do Estado brasileiro (BRASIL, 2012).
Ainda, sobre a importância da existência de um plano diretor para a cidade, tem-se que este ordenamento municipal é um conjunto de princípios e regras orientadoras para ação dos agentes públicos municipais que transformam o espaço urbano, uma vez que “o plano diretor parte de um diagnóstico da cidade real, identificando problemas e aplicando soluções” (BERWIG, 2011, p. 93).
Portanto, o ordenamento Constitucional brasileiro possibilitou à criação deste instrumento de planejamento urbano chamado de Plano Diretor, obrigando a cidades que se enquadram nas determinações da lei, a elaborarem e, a partir do mesmo, guiarem o seu crescimento, a sua ordenação, a função social da propriedade, a sua economia, o seu meio ambiente do município. Desta forma, torna-se claro para todas as administrações municipais da federação brasileira, as quais se enquadram na obrigatoriedade legal de elaboração e implantação de plano diretor, que este
ordenamento não é apenas um instrumento jurídico urbanístico, mas uma ferramenta de desenvolvimento e promoção social.