A A DMINISTRAÇÃO P ÚBLICA
6. Regimes na Administração Pública
7.2. Dados de natureza comparativa europeia sobre o procedimento de recrutamento e selecção
Os modelos de recrutamento existentes nos Estados membros da UE139 comportam grandes diferenças, nomeadamente:
a) Quanto ao procedimento adoptado:
i. Podem salientar-se dois grupos: os países, como a Bélgica, Espanha140, Grécia, França141 e Luxemburgo, com uma FP de modelo de carreira, que possuem
139 Relatório do EPSO, Principal characteristics of the civil service selection procedures in the member states, Julho de 2005. 140 O princípio do mérito e capacidade para acesso dos cidadãos a empregos públicos, foi sedimentado pela Constituição de
1837 e tem continuado com um contínuo alargamento ao direito laboral. Por isso, admite o direito à filiação em sindicatos ainda que temperado com diversos princípios marcadamente públicos, como seja o facto de os funcionários terem limitações na negociação colectiva, o sistema de incompatibilidades para garantia de imparcialidade, o respeito pelos princípios da hierarquia e da eficácia. De notar a preocupação com a formação e especialização dos funcionários que só desempenham as suas funções após saírem da escola de funcionários.
procedimentos de recrutamento formalizados, em que o sistema assenta na liberdade e igualdade de candidatura e os que não têm regulamentação específica a este respeito, onde o modelo adoptado é o de posto de trabalho coexistindo outros processos com aquele sistema de recrutamento;
ii. Espanha, França, Malta, Polónia e Grécia, optaram pelo recrutamento centralizado, embora a tendência seja para o processo de recrutamento se encontrar descentralizado;
iii. Na Grécia foi criado o Conselho Superior de Selecção de Pessoal que é a entidade independente responsável pelo recrutamento através de concurso, composta de um júri central que pode ser auxiliado por júris descentralizados. Podem ser instituídos critérios de “discriminação” social. Os quadros são recrutados directamente para a Escola Nacional de Administração Pública; iv. O sistema irlandês é idêntico em termos de centralização, existindo concurso
público para quadros superiores e intermédios, e promoções internas para os quadros juniores;
v. Na Áustria e Alemanha, o processo de recrutamento não passa pelo conceito tradicional de concurso, sendo publicamente anunciado os lugares a preencher, bem como os requisitos exigidos, podendo concorrer quem neles estiver interessado, sujeitando-se à realização de uma prova e uma entrevista, esta mais valorizada do que a prova;
vi. Na Alemanha, a escolha dos métodos de selecção é fortemente descentralizada, privilegiando-se como critérios de selecção a aptidão, o conhecimento e o resultado;
vii. Os países de modelo de posto de trabalho ou misto possuem predominantemente um sistema de recrutamento idêntico ao praticado no sector privado, não existindo procedimentos formais de aplicação geral;
viii. Na Suécia, a própria Constituição e a lei sobre emprego público estabelecerem os critérios de selecção e os consequentes termos obedecem às regras do sector privado. São utilizados diversos métodos de selecção, que incluem geralmente uma entrevista;
141 O princípio estruturante é o de ingresso por concurso segundo o mérito e capacidade dos aspirantes, garantindo-se a
permanência no emprego, salvo situações de faltas ou factos disciplinares. Parte-se do princípio de que todos são iguais, configurando a igualdade de oportunidades para aceder a categoria e grau superior, o que também acontece nos concursos.
ix. Na Finlândia, são muitas vezes empresas externas especializadas que efectuam o recrutamento, bastando-se os serviços com uma entrevista.
b) Relativamente à publicidade:
i. É praticamente unânime a utilização do jornal oficial, existindo uma tendência de evolução para que a publicidade se faça apenas numa página electrónica (Dinamarca), ou simultaneamente noutras publicações (Portugal e Bélgica); ii. Na Hungria, a selecção é feita de entre candidaturas espontâneas, não sendo
obrigatória a publicitação dos lugares oferecidos.
c) No que se reporta à forma de candidatura:
i. Quando efectuadas on-line, verifica-se uma preocupação em asseverar uma igualdade no acesso, facultando também as candidaturas em papel.
d) Quanto à natureza dos testes de selecção:
i. A generalidade dos países adoptou critérios de pré-selecção;
ii. Nos casos em que o sistema de recrutamento exija igualdade e liberdade de candidatura, geralmente a selecção inclui testes escritos e entrevista;
iii. Na Bélgica e Reino Unido, são executados testes computorizados que avaliam as aptidões pessoais dos candidatos.
e) O período de treino:
i. Esta matéria depende muito dos postos de trabalho a preencher, verificando-se uma tendência para que, à medida que o nível de exigência da função a desempenhar seja maior, estes períodos se tornem mais longos.
7.3. Diferenças de regimes de emprego nos países europeus
O já citado Relatório, evidencia ainda, a experiência de outros países, relativamente aos regimes nas Administrações Públicas, constatando que:
a) «Nenhum Estado membro tenciona privatizar completamente a sua FP; mesmo aqueles cujo sistema seja de direito público tendem a flexibilizá-lo e a modernizá-lo, mas não a abandoná-lo;
b) Na Holanda foi ponderado que o processo de alteração de estatuto seria moroso e que os custos e benefícios não estavam devidamente determinados, entendendo-se não alterar o estatuto de direito público dos funcionários, optando-se por alinhar as suas condições de trabalho com as práticas em vigor no mercado, sobretudo quanto à evolução salarial, segurança social e pensões;
c) Na Alemanha o direito do trabalho e da FP incorporam as vantagens um do outro, gerando um novo direito da FP; actualmente a intenção é ligar ao serviço público, as funções que impliquem o exercício de prerrogativas de poder público permanente; d) A Suécia foi o país europeu que mais aproximou o regime dos trabalhadores da AP
das condições do sector privado, não existindo praticamente diferenças entre eles, introduzindo inclusive a possibilidade de a Administração dar um pré-aviso de cessação da relação de trabalho aos funcionários, em troca de medidas de reclassificação, formação e enquadramento profissional asseguradas pelo Estado;
e) A modernização dos sistemas baseados no modelo de carreira inclui usualmente o aumento da mobilidade com o sector privado, a introdução de cargos com mandatos limitados, a consagração de possibilidade de despedimento por mau desempenho, uma maior autonomia de gestão de recursos humanos ao nível de cada serviço e o reforço dos mecanismos de gestão pelo desempenho;
f) Parte relevante das mudanças no estatuto dos funcionários públicos verificou-se relativamente aos funcionários de nível superior e dirigente;
g) Existe alguma tendência de convergência entre as APs europeias no sentido de:
i. Os escalões superiores serem recrutados através de concursos públicos, terem remunerações elevadas e serem geridos de forma diferenciada, de acordo com estatutos em que estão presentes elementos do modelo de carreira;
ii. Os restantes trabalhadores terem condições de trabalho similares às do sector privado.
h) A dualidade de regimes jurídicos para trabalhadores ao serviço das mesmas entidades e os problemas de incoerência e de gestão dela derivados conduzirem recentemente, em Espanha, à apresentação de propostas no sentido de instruir um estatuto comum para o trabalhador público, contendo, entre outros aspectos, os princípios e modalidades de
emprego público, o sistema de negociação colectiva, os princípio éticos e deveres dos trabalhadores, o regime de incompatibilidades e o regime disciplinar. Este estatuto alargar-se-ia a todos os trabalhadores da Administração, independentemente do tipo de vínculo;
i) Também na Áustria há uma tendência para estabelecer um regime unificado para todos os trabalhadores ao serviço da AP;
j) No Reino Unido, Suécia e Suíça, apesar da abertura dos sistemas, poucos trabalhadores do sector público passam para o sector privado e vice-versa; o mesmo não se passa nos Estados Unidos e em França, cujos sistemas se aproximam mais do modelo de carreira;
k) Na maior parte dos países da UE, o diálogo social é regulado pelo legislador, que determina, em regra, a participação dos sindicatos e associações profissionais na preparação das leis e regulamentos aplicáveis aos funcionários e na negociação da evolução dos respectivos salários, podendo ser uma etapa juridicamente indispensável para a adopção de medidas que se reflictam nas condições de emprego público;
l) Portugal é um dos países onde o direito à negociação colectiva na AP tem um grau de protecção jurídica maior, já que a sua violação pode afectar a constitucionalidade dos diplomas; mas países como a Suécia, onde não existe formalmente esse grau de protecção, existe contudo uma prática informal de consensualização social das medidas;
m) Em Itália, a grande maioria das disposições aplicáveis aos trabalhadores sob regime laboral consta de convenções colectivas nacionais, negociadas de dois em dois anos; n) Na maior parte dos casos, os representantes da Administração nas negociações são
responsáveis políticos, tendo inclusive, a Itália, a Suécia e a Dinamarca criado organismos específicos para a condução e representação das autoridades públicas no diálogo social e na negociação colectiva;
o) No Reino Unido, na Suécia e na Finlândia, o diálogo social é muito descentralizado, em correspondência com o elevado grau de autonomia dos vários serviços na fixação das condições de trabalho, sendo a representação assegurada em regra por quadros superiores de cada organismos. Isto não exclui a possibilidade de acordos-quadro, que balizem os acordos descentralizados, a necessidade de homologações por órgãos
centrais e a existência de negociações centralizadas para algumas matérias ou para algumas áreas da Administração142;
p) Na Dinamarca, Holanda, Irlanda e Itália, a negociação tem lugar por sectores e níveis (local e central), consoante as matérias; Nos restantes Estados membros, as negociações são mais centralizadas143.»144
São ainda mencionados por alguns Estados impactos positivos no desempenho dos trabalhadores, no entanto, a maioria não conseguiu demonstrar essa afirmação. Este optimismo contrasta com os resultados de vários estudos académicos, onde se conclui que muitas das reformas tiveram resultados indesejados e até contraditórios níveis dos comportamentos. No caso específico do Estado Norte-Americano da Geórgia, vários estudos sobre o efectivo impacto da passagem de todos os trabalhadores públicos a um regime inteiramente privado, revelaram aspectos positivos e negativos, que se traduzem nos seguintes:
a) Recrutamento, promoção, redistribuição de tarefas e despedimento mais agilizados; b) Aumento do nível de satisfação dos dirigentes;
c) Maior flexibilidade nos recrutamentos, pagamentos e promoções; d) Aumento de 1/3 do número de categorias profissionais;
e) Aumento das discrepâncias entre departamentos quanto às condições aplicadas para trabalho igual;
f) Maior estagnação profissional;
g) Resistência significativa dos trabalhadores às mudanças;
h) Aumento do grau de desconfiança quanto à justeza e imparcialidade das decisões dos gestores, com redução significativa dos níveis de motivação profissional;
i) Diminutas alterações nas práticas de gestão de recursos humanos; j) Nenhum aumento do grau de influência partidária.
7.4 Algumas conclusões
142 Esta negociação departamental inclui a matéria salarial, uma vez que não existem remunerações imperativas. Nestes casos,
os organismos são inteiramente responsáveis pelos resultados e consequências das convenções colectivas que celebram, pois as suas dotações orçamentais são apenas influenciadas por um índice de evolução de custos e não existem compensações financeiras por aumentos salariais superiores a esse índice
143 Existe, designadamente, uma negociação e uma definição centralizada relativamente às progressões salariais para o
conjunto dos serviços públicos.
SILVIA DEL SAZ expõe que está na “moda” sobrevalorizar o que vem do sector privado,
considerando negativo tudo o que tem a ver com o sector público145 e que, hoje, se questiona a razão da existência de funcionários com um regime jurídico público, quando as funções que estes desempenham são substancialmente iguais às desempenhadas pelos trabalhadores das empresas privadas, residindo a diferença no carácter público do empregador.
Em todos os sistemas encontramos traços base de permanência, com mais ou menos garantias e estruturação, constatando que os trabalhadores que têm vínculo através de CIT, só encontram garantias dentro do próprio regime laboral. Caso contrário, perdia-se uma das grandes vantagens que os Governos têm no ajuste dos seus serviços, que ao longo dos tempos apresentam necessidades diferentes em termos qualitativos (com determinadas habilitações), quer quantitativos de funcionários.
Os sistemas descritos são muito disparos e vão do extremo da organização com formação específica dos funcionários ao sistema generalista onde apenas se exigem as habilitações gerais. No entanto, é visível um crescente interesse pela estruturação e organização da FP em todos os países, mesmo naqueles onde não havia essa tradição. Com a introdução dos CITs para satisfazer as necessidades públicas, recorrendo a instrumentos privados, também verificamos que os países que tinham um pendor absolutamente privatista, têm abandonado essa posição, influenciados pelo sistema francês.
Todos, em maior ou menor medida, mudaram ao longo do tempo, introduzindo e experimentando novos elementos, nem sempre isentos de problemas, talvez por falta de estratégia a longo prazo, o que gerou, em alguns casos desorganização e desequilíbrios.
O sistema espanhol não estipulou quais as funções que poderiam/teriam de ser desempenhadas por pessoal com CIT e as de funcionário público e faz conviverem lado a lado, funcionários e trabalhadores em funções semelhantes. A lei apenas permitiu que fossem contratados para determinadas áreas trabalhadores pelo regime do CIT, mas não impediu a sua execução por funcionários, pelo que fica ao critério de cada Administração utilizar o meio que mais lhe convém. A selecção processa-se de forma igual tanto para os funcionários públicos como para os trabalhadores submetidos ao regime laboral privado, aplicando-se ao pessoal laboral algumas regras administrativas, designadamente as referentes ao concurso.
145 SILVIA DEL SAZ, «La privatización de las relaciones laborales en las administraciones públicas», in Colóquio Luso-Espanhol
RAMÓN PARADA146 entende que esta dualidade de regimes cria tensões e perturba os serviços147
constituindo um dos problemas mais discutidos, pois, por via da Lei nº 23/1988, a contrario, reserva-se aos funcionários unicamente «aquelas funções que implicam exercício de autoridade, as de fé pública e assessoria legal, as de controlo e fiscalização interna de gestão económico – financeiras, contabilidade e tesouraria e em geral aquelas que a lei reserve aos funcionários para maior garantias de objectividade, imparcialidade e independência no exercício da função»148.
O autor assinala como vantagens do modelo de carreira, o facto de se estabelecerem melhores relações hierárquicas e consequente disciplina, imparcialidade, objectividade, especialização, identificação com o serviço, melhor formação e maior responsabilização. Como desvantagem refere a impunidade dos superiores hierárquicos e a eliminação do direito à ascensão, que é substituído pelo direito a uma classificação profissional de tipo laboral.
Os italianos e os alemães não permitem que a mesma função seja desempenhada por pessoal da FP e trabalhadores com CIT, o que faz com que o sistema seja mais coerente e desapareçam as tensões entre funcionários e trabalhadores, simplesmente porque actuam em áreas diferentes.
Na Alemanha actualmente, a intenção é ligar ao serviço público as funções que impliquem o exercício de prerrogativas de poder público permanente, previsto na Lei Fundamental de 1943, que se devem reservar aos agentes da Administração. Já nessa altura se admitia indirectamente, que as funções que não envolvessem exercício de soberania podiam ser prestadas por trabalhadores sujeitos ao regime laboral, situação posteriormente confirmada pela Lei Federal de 1985, actualmente m vigor, que reserva aos funcionários a ocupação de postos que suponham o desempenho permanente de poder público e exercício de autoridade, ou de áreas que por razões de segurança do Estado ou da vida pública não podem ser preenchidas com o pessoal laboral. Nos restantes casos, a utilização do CIT é a forma jurídica utilizada para se proceder à vinculação, mas os trabalhadores sujeitam-se a uma relação de serviço e fidelidade que comporta a nível de direitos e deveres o mesmo conteúdo dos funcionários, pelo que as diferenças ficam atenuadas.
146 JOSÉ RÁMON PARADA VÁZQUEZ, «La Degeneración del Modelo de Función Pública», in Revista de Administración
Pública, nº 150, Setembro/Dezembro, 1999, p. 144, onde refere que “com a entrada do pessoal laboral assistiu-se a um agudizar dos problemas relacionados coma lealdade, disciplina e com a eficácia da Administração”.
147 O mesmo acontece em Portugal, onde por via da natureza do vínculo se criam desigualdades incompreensíveis entre quem
presta serviço semelhante e tem direitos e deveres completamente diferentes.
148RÁMON PARADA VÁZQUEZ, «Derecho Administrativo, II – Organización y empleo público», 14º Edição, Marcial Pons,
Em Portugal PAULO VEIGA e MOURA partilha da assinalada opinião de RAMÓN
PARADA acerca do regime espanhol, defendendo que os diferentes vínculos entre
trabalhadores que trabalham lado a lado, com as mesmas funções são susceptíveis de criar tensões149, o que poderá constituir uma desvantagem na aplicação da lei em apreço.
Mais defende que a tendendo à forma jurídica, nada justifica, hoje, a dicotomia entre um acto unilateral de nomeação, sujeito a aceitação como condição de eficácia e um contrato administrativo de provimento, onde a vontade surge como elemento constitutivo, defendendo alguns que se deveria unificar a forma de constituição da relação jurídica de emprego público com regime publicístico, recorrendo sempre ao esquema do contrato. No entanto, indispensável é a identificação, a partir de critérios racionais e coerentes, do núcleo de funções relativamente às quais se justifica a institucionalização de regimes mais próximos do modelo estatutário puro. Na definição das funções que podem ou devem ser desempenhadas por trabalhadores em regime laboral publicístico ou privatístico, convirá atentar que já existem, hoje, múltiplos e significativos exemplos de exercício de poderes de autoridade por trabalhadores em regime de direito privado, sem registo de problemas ou inconvenientes relevantes; parece, assim, que o critério geral de delimitação de regimes laborais assente no exercício directo de poderes de autoridade deve ser afinado ou reexaminado.
Assim, será aconselhável que a reforma aponte para a consagração de um regime comum, aproximado do regime laboral comum e de um regime especial, mais próximo do modelo estatutário; as diferenciações dentro de cada regime poderiam ser feitas, no caso do regime comum, serviço a serviço, numa lógica de negociação descentralizada, ao passo que a diferenciação dentro do regime especial deveria ser reduzida ao mínimo e de forma a assegurar a maior transparência.
Mesmo no quadro do regime estatutário, parece desejável a aproximação das condições concretas de trabalho às condições vigentes no sector laboral privado, em matérias como horários de trabalho, faltas, férias e outras relativamente às quais o interesse público não justifica uma diferenciação. A flexibilização do conteúdo das relações de trabalho implica um
149 PAULO VEIGA E MOURA, «Função Pública...», ob. cit., 2.ª Ed., Coimbra Editora, 2001, p. 22, manifesta a opinião de
que: «Semelhante disparidade de regimes é um foco gerador de desigualdades, injustiça e perturbações no seio da Administração Pública, uma vez que a prática demonstra que, muitas vezes, o contratado a termo executa as mesmas funções que o funcionário ou agente sobre ele recaindo as mesmas obrigações mas já não os mesmos direitos. Para quem convive diariamente no mesmo espaço e executa o mesmo trabalho, surge incompreensível que a simples diferença entre uma nomeação e a assinatura de um contrato possa originar desigualdades tão acentuadas. Julga-se que a aplicação uniforme do mesmo regime, pelo menos em tudo o que não for indissociável da qualidade de funcionário, daria um termo a tal situação e contribuiria para uma menor perturbação e maior eficiência da máquina administrativa».
aprofundamento dos mecanismos de negociação colectiva na Administração, embora de forma desejavelmente controlada.
Não pode perder-se de vista que também os trabalhadores de entidades públicas admitidos em regime laboral privatístico se consideram vinculados à prossecução do interesse público e, de um modo geral, à observância na sua actuação dos princípios fundamentais aplicáveis a toda a AP; portanto, há uma parte do seu estatuto e do regime jurídico a que se submetem que assume e continuará a assumir uma natureza forçosamente publicística.
Deveria ser ponderado o estabelecimento de um conjunto unificado de princípios e regras jurídicas a todos os trabalhadores ao serviço de entidades públicas, independentemente do regime publicístico ou privatístico que os abranja, onde se reflectissem todas as vinculações impostas pela tarefa de prossecução do interesse público.
No caso de se optar por aplicar os novos regimes aos actuais trabalhadores, terá de se encontrar no quadro constitucional uma solução que concilie expectativas legítimas e