Das duas últimas décadas do século XX à atualidade

Com a crise económica de 1973 e consequente crise do modelo fordista-keynesiano, o ordenamento do território como uma política e uma técnica ao serviço da atividade de regulação económica do Estado entra em retração. O otimismo anterior contrasta agora com a desconfiança por parte dos mercados e o modelo racionalista e positivista é posto em causa pelo determinismo excessivo e pouca flexibilidade que o caracterizam, pela incapacidade de ponderar a diversidade de valores e de interesses (destacando-se, cada vez mais, os interesses económicos), e por considerar o processo racional como a única forma de planeamento.

Com a quebra da capacidade de investimento por parte do Estado, em consequência da cada vez maior dificuldade em reunir os recursos públicos necessários para fazer face à despesa pública, assiste-se ao declínio do welfare state como modelo de intervenção pública e, simultaneamente, à conquista de protagonismo do pós-fordismo em detrimento do fordismo (Frade, 1999; Pereira, 2009a).

Inicia-se uma mudança de paradigma que se refletirá no ordenamento do território com o surgimento do modelo territorialista de “desenvolvimento endógeno, assente na valorização dos recursos locais” (Pereira, 2013: 44) e com a disseminação de influências transnacionais.

Na verdade, o modelo territorialista foi aceite de forma pouco consensual, na medida em que “a diversidade de soluções, vista como um trunfo pelos seus defensores, era uma das limitações acentuada pelos críticos, que lhe atribuíam crescimento zero por falta de escala, inconsistência/incoerência entre projetos, debilidade dos atores intervenientes”.

[...] Baseada na escala local e nos seus recursos, (depressa) perdeu influência com a ascensão do modelo neoliberal a partir dos anos oitenta” (Pereira, 2013: 54).

Com a queda do muro de Berlim (1989) e a dissolução da URSS (1991), a influência do marxismo decresceu tanto na academia como enquanto corrente política. Neste contexto, a década de 1990 é marcada pela expansão da corrente pós-estruturalista e da política económica do neoliberalismo. Com os processos de globalização e de liberalização das fronteiras entre os mercados nacionais e internacionais, propicia-se a difusão do neoliberalismo pós-fordista – privilegiando-se a desregulamentação e a privatização a favor da competitividade territorial, começando-se a valorizar as especificidades territoriais – da qual já se sentem alguns sinais no final da década de 1960, inícios da de 1970, mas com maior influência na década seguinte48 _{(Chamusca, 2013; Ferrão, 2013).}

A razão da célere disseminação da sua influência prende-se com o facto de se assistir a grandes alterações dos princípios de organização política e económica ao nível mundial (Chamusca, 2013). Por um lado, com a globalização e o aumento da produção por parte do Japão e dos países da Europa Ocidental (assistindo-se a uma modernização tecnológica e à generalização de uma produção a preços mais competitivos, que pressionam a procura ao nível mundial), é cada vez mais evidente a incapacidade de o fordismo e o keynesianismo conterem as contradições inerentes ao capitalismo. Por outro, como já foi referido, na década de 1980, com a subida ao poder de Ronald Reagan (Estados Unidos da América) e de Margaret Tatcher (Reino Unido), inicia-se um longo processo de estruturação ideológica de caráter neoliberal (caracterizada pela defesa do mercado livre, regulação estatal mínima e oposição aos sistemas de proteção social).

O conceito de competitividade associa-se tanto ao crescimento das oportunidades de emprego, como à capacidade que um Estado tem para manter as suas responsabilidades ao nível internacional.

48 _{Este conceito surge na administração de Ronald Reagan. Partindo da sua conceção associada ao tecido}

empresarial, a President’s Comission on Competitiveness (1984) apresenta uma nova abordagem –

competitividade da nação – encarada como o grau em que ela consegue, em condições de mercado livre e

justo, produzir bens e serviços capazes de superar os mercados internacionais e, promover, em simultâneo, o aumento do rendimento real dos cidadãos.

Já na década de 1990, no Relatório sobre a Competitividade Europeia (2000), a economia é considerada competitiva se a população a ela afeta beneficiar de elevados padrões de vida, bem como de um melhor nível de emprego, numa perspetiva sustentável. Por último, estas mudanças que afetam a economia mundial e política, em especial a partir dos anos 1970, fazem com que o Estado se transforme progressivamente de “herói” em “vilão” e seja forçado a redefinir estratégias e princípios orientadores da governação. Este processo é marcado pela transição de um modelo fordista-keynesiano para um modelo pós-fordista mais flexível (Bielza de Ory, 2008; Chamusca, 2013).

As ideias neoliberais defendem a valorização do mercado e do sector privado como fator de criação de riqueza e de emprego em prejuízo do interesse público, reservando ao Estado o papel de coordenação e de estímulo. A vertente social do planeamento é subalternizada.

Neste contexto, o planeador é um facilitador e promotor do melhor funcionamento dos mecanismos do mercado e um assessor que clarifica as alternativas mais adequadas para o desenvolvimento económico (Benavente F. de Córdoba, 2014).

Contudo, nas décadas seguintes a situação inverte-se parcialmente. O ordenamento do território recupera uma posição de algum destaque, na medida em que, agora, na sua concetualização está implícito o crescimento territorialmente equilibrado. No Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC, 1999), esta definição é aceite pelos estados membros da União Europeia, favorecendo-se a integração da componente territorial nas políticas sectoriais da União Europeia e reforçando-se essa componente nas políticas de cada país. Este documento apresenta, como objetivos das políticas comunitárias, a coesão económica e territorial, a competitividade equilibrada do território europeu (com o conceito de competitividade como âncora) e o desenvolvimento sustentável. As linhas de orientação subjacentes a estes objetivos expressam três princípios: o desenvolvimento espacial policêntrico49 _{e uma nova relação cidade-campo; a}

49 _{É o conceito de policentrismo interpretado a diferentes escadas: i) à escala europeia, em resultado da}

necessidade de definir centros alternativos ao território do centro da Europa; ii) à escala nacional e regional, correspondendo à criação de uma rede de cidades alternativas aos grandes centros urbanos, em territórios não metropolitanos, onde o reforço da rede complementar de cidades de pequena e média dimensão é fundamental para a integração dos espaços envolventes; iii) à escala das relações urbano-rurais, assenta num

equidade no acesso às infraestruturas e ao conhecimento; e a gestão prudente do património natural e cultural.

Ao nível das políticas de ordenamento do território, desde a década de 1980 que se assiste à passagem, mesmo que lenta, do land use planning (conceção de ordenamento do território associada à regulação da transformação do uso do solo, com um Estado centralizador e controlador nas intervenções de natureza física e administrativa que lhe são inerentes) para o spatial planning, embora, na maioria dos casos, coexistam ambas as perspetivas.

Sob a ótica do paradigma neomoderno, o ordenamento do território assume uma visão mais estratégica, prospetiva, integrada e colaborativa/partilhada, que encara o espaço como culturalmente produzido (Ferrão, 2011; Davoudi e Strange, 2009); considera o indivíduo fundamental na construção do território; redimensiona as instâncias deliberativas, passando a considerar esses novos atores; coordena as diferentes políticas de base territorial e sectorial em torno de uma agenda comum de natureza prospetiva; e partilha o processo de gestão territorial com a diversidade de “novos” atores (através de novas metodologias de participação, como o planeamento participado, colaborativo e deliberativo, bem como o exercício do contraditório), assumindo a comunidade técnico- profissional o papel de facilitadora, moderadora e mediadora desse processo (Ferrão, 2011; Alves, 2013).

Esta conceção de ordenamento do território assenta na gradual preponderância de uma governança multinível facilitadora da ação pública e privada, num Estado pós- estruturalista ou pós-moderno, que lentamente foi assumindo o papel de mediador de conflitos e interesses, face a um Estado moderno, um “Estado de Direito”, de cunho positivista, associado ao land use plannig.

Se nos Estados Unidos da América da década de 1970 esta visão estratégica do ordenamento do território começa a despertar interesse por parte dos governantes, a sua

quadro de complementaridade funcional e territorial de forma a integrar os espaços rurais, nomeadamente os localizados em territórios de baixa densidade.

influência amplia-se na década seguinte, tanto em território norte-americano como em espaço europeu (Albrechts, 2006 e 2008).

É a reação da sociedade civil, representada pelos vários grupos de interesses, às políticas neoliberais da década de 1980 e ao Estado centralizador, que contribui para uma alteração do seu papel passivo – como mera fornecedora de informação – para, gradualmente, assumir uma postura de maior participação e afirmação, isto é, o papel de interveniente direto na definição das ações territoriais.

Associado a estes novos conceitos – desenvolvimento sustentável, competitividade e governança – o ordenamento do território “traduz uma vontade de integração e coordenação interdisciplinar e de cooperação entre as autoridades envolvidas” (DGOTDU, 1983: 12).

Ao longo do século XX e até à atualidade, a conceção de ordenamento do território evoluiu de uma perspetiva mais economicista para uma perspetiva mais integrada, onde a componente ambiental foi ganhando destaque. Mesmo com a retração do mercado, em consequência da crise financeira e económica iniciada em meados da primeira década do presente século, a intervenção pública destaca-se no combate à recessão e ao relançamento da economia, agora com a “missão” de encontrar modelos potenciadores de desenvolvimento em diferentes contextos socioeconómicos.

3.3. Síntese

O capítulo 3 propõe uma análise diferenciadora sobre o ordenamento do território, elaborando-se, no primeiro subponto, um estudo sobre a sua concetualização.

O ordenamento do território (seção 3.1.) como política pública é encarado como um fator integrador, visando a organização física do espaço, assente numa coordenação das diferentes políticas com incidência num mesmo território, considerando os distintos níveis administrativos e de decisão.

Na generalidade das abordagens conceptuais está expressa a ideia de ordenamento do território como um conjunto de medidas promotoras de um desenvolvimento equilibrado do território, que impulsionam o bem-estar e a qualidade de vida das populações, enquanto gerem esse recurso escasso, esse bem comum a que todos devem ter acesso, de uma forma sustentável. Estas medidas configuram uma visão estratégica sobre o futuro do território e uma forma inovadora de governação - a governança territorial - que exige do Estado uma nova postura.

Enquanto bem comum e recurso cada vez mais escasso, o território exige uma gestão ponderada e participada, envolvendo todos os atores, em especial aqueles que têm uma influência decisiva nas suas dinâmicas ou que por elas são mais afetados. À função fundadora (de regulação) - land use planning associa-se, assim, uma nova componente, o spatial planning.

Na secção 3.2, expõe-se uma análise retrospetiva do conceito de ordenamento do território.50 _{Ferrão (2011) apresenta uma caracterização esquemática dos vários}

subsistemas de cultura com interferências nas políticas de ordenamento do território, onde se inclui a cultura de ordenamento do território dividido em dois períodos temporais: antes e depois da crise económica de 1973. Até à década de 1970 a política de ordenamento do território, sob a prevalência do paradigma moderno, visava a regulação do uso do solo, land use planning, sob a alçada do Estado (único interventor), apresentando-se o plano como um instrumento rígido. Era a visão técnico-racional do ordenamento do território. Após a crise económica de 1973, com o paradigma neoliberal e posteriormente com o neomoderno, nas políticas de gestão territorial muda-se a forma de encarar o território, bem como o processo do seu ordenamento enquanto política pública:

- no primeiro caso, prevalece uma visão estratégico-competitiva, onde se favorece a competitividade territorial, assumindo o “lugar” um valor que exige do Estado o papel de facilitador e interveniente apelativo para os atores privados (especialmente os económicos);

50 _{Relativamente ao território nacional, Campos e Ferrão (2015) dedicam-se ao estudo de uma retrospetiva}

- no segundo caso, assume uma visão estratégico-colaborativa, assistindo-se a uma intervenção integrada e estratégica a favor de uma agenda partilhada de desenvolvimento territorial – spatial planning - assente numa governança de base territorial, onde o planeamento é participativo. O Estado deixa de ser hegemónico na gestão do território, para partilhá-la com múltiplos atores. As políticas territoriais estão atentas à diversidade, promovendo-se um planeamento flexível e inclusivo.

Contudo, e como já foi anteriormente referido, se a visão de spatial planning assume cada vez maior destaque, o land use planning resiste à mudança, assistindo-se, na maioria das vezes, à coexistência de ambas as perspetivas.