De PEBE a BEM: as mudanças processadas no Programa Bolsa

O Bolsa Escola de Belo Horizonte teve algumas mudanças a partir de 2001,

ano em que foi lançada uma nova legislação, na qual abria-se para a co-existência

de dois Programas Bolsa Escola no município de Belo Horizonte: o Bolsa Escola

do próprio município (o PEBE, que com a nova legislação passa a ser denominado

de BEM – Bolsa Escola Municipal) e o Programa Bolsa Escola Federal.

Por meio da Lei nº 8.287, de 28 de dezembro de 2001, revogou-se a Lei nº

7.135, de julho de 1996, que dispunha sobre a criação do Programa Executivo

Bolsa Escola do município de Belo Horizonte, que foi descrita anteriormente neste

trabalho.

Com esta nova lei de 2001, foi instituído o Bolsa Escola Municipal –

BEM/BH, que é definido como de “natureza educacional” e cuja finalidade seria

garantir condições básicas à permanência e ao desenvolvimento escolar de aluno de até quinze anos matriculado em escola ou instituição educacional pública ou subsidiada pelo poder público e

que atenda aos requisitos e condições previstos por esta lei (Lei nº 8.287, de 28 de dezembro de 2001, art. 1º).

Nesta legislação há uma mudança substancial no que diz respeito a

definição do Programa Bolsa Escola do Município de Belo Horizonte se

comparada a legislação anterior, pois há uma delimitação do mesmo no âmbito

educacional em contraposição à grande abrangência deste Programa postulada

na sua primeira legislação.

Neste sentido podemos perceber ao longo da lei um esforço em afirmar o

Bolsa Escola como um Programa educacional, referenciando-se sempre no aluno

como pressuposto de suas ações, conforme podemos verificar no artigo segundo:

“o BEM/BH constitui-se de ações educativas e sócio-econômicas, referenciadas

no a luno de até quinze anos, membro de um núcleo familar

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, alvo de atenção

especial do Poder Público Municipal” (Lei nº 8.287, de 28 de dezembro de 2001).

Embora este artigo faça referência ao aluno de até quinze anos, o que se

verifica no artigo oitavo desta lei é o estabelecimento de um atendimento que

priorize a faixa etária de 6 a 15 anos, observando para tanto, “a disponibilidade de

recursos públicos e a seleção de castrados residentes no Município por tempo

mínimo de cinco anos” (Lei nº 8.287, de 28 de dezembro de 2001, art. 8º).

Contudo, a divergência entre os dois artigos permitiu que os profissionais

mantivessem no Programa as famílias que passavam a não ter mais dependentes

e/ou filhos com idade entre 6 e 15 anos, mas que ainda tinham filhos e/ou

dependentes menores de 6 anos.

Tal situação levou a gerente do Programa Bolsa Escola a solicitar um

parecer da Secretaria Municipal de Educação sobre a permanência ou não das

famílias com filhos e/ou dependentes menores de 6 anos no Programa Bolsa

Escola. A secretaria deu parecer negativo sobre a permanência destas famílias no

Programa, ressaltando que a Lei 8.287/01 “delimita o atendimento do Programa ao

29

Sobre a definição de “núcleo familar” entende-se “o grupo referenciado na família, eventualmente ampliada por pessoas que com ela tenham vínculo de parentesco ou dependência, constituindo um grupo doméstico que vive sob o mesmo teto ou no mesmo domicílio” (Lei nº 8.287, de 28 de dezembro de 2001, § 3º do art. 2º).

grupo de alunos com idade de 06 a 15 anos, não deixando ao administrador

qualquer discricionariedade” (SME/BH, 2004,). E ainda fundamentando este

parecer, expõe o seguinte esclarecimento:

Ademais, o que se pretende no contexto da lei é a permanência do aluno na escola regular. E mais, caso o legislador entende-se que os menores de 6 anos também devem ser beneficiados, haveria feito no corpo da lei, o que não fez. Tanto é que cessará o benefício quando o aluno completar 16 anos, caso o legislador entendesse pela prorrogação teria feito na lei (Parecer da Secretária de Educação de Belo Horizonte em 05/07/04).

Portanto, o parecer da Secretaria formalizou o atendimento considerado

prioritário na lei como sendo o atendimento possível e viável para o Programa.

A delimitação do Programa, enquanto educacional, percebido ao longo da

Lei 8.287/01 abriu precedentes para uma outra lei que fora lançada em janeiro

2003. Trata-se da Lei 8.494, que dispunha sobre o percentual de gastos com o

ensino público municipal, na qual estabelece-se que o município deverá aplicar

anualmente 30% (trinta por cento) da receita proveniente de impostos na

Educação Básica e no Programa Bolsa Escola. Portanto, esta lei inclui o Programa

Bolsa Escola no orçamento da Educação, tirando-o do orçamento geral do

município.

O direcionamento do Programa para o orçamento da Educação ganhou

repercussão entre os movimentos dos trabalhadores da Educação do município,

que rejeitavam a proposta, uma vez que temiam a restrição dos investimentos na

Educação em função do atendimento do Programa, também pouco reconhecido

em sua identidade educacional. No entanto, as justificativas dos gestores do

Programa em prol do orçamento na Educação buscavam respaldo no fato do

município direcionar 30% (trinta por cento) de recursos para a Educação Básica

que seria 5% (cinco por cento) a mais de recursos em relação ao previsto na LDB-

EM 9.394/96, portanto, o Programa não estaria privando o orçamento básico da

Educação.

Borges (2003) afirma que esta situação se configurou mediante as diversas

posições sobre a compreensão do que constitui este Programa, como podemos

ver a seguir:

o fato do financiamento do Programa Bolsa Escola sair do orçamento destinado à educação tem sido muito debatido nos últimos anos, principalmente pelos profissionais da Rede Municipal de Ensino, em assembléias dos trabalhadores em educação e na Conferência Municipal de Educação. Existem posições que percebem o Bolsa Escola como uma política assistencial, que deveria ser financiada pela Assistência Social. Outras posições defendem o Bolsa Escola como uma política Educacional e que deveria permanecer com o financiamento da educação e, uma terceira vertente, que defende que o Programa dever ser gerenciado pela educação mas que o financiamento dever ser feito com os recursos da Assistência ou com os recursos que excedessem aos 30% que já são destinados a educação pelo Executivo (BORGES, 2003, p. 105).

Essa situação também aconteceu em outros municípios e constituiu-se em

alvo da preocupação de alguns pesquisadores, que levantaram questionamentos

sobre a viabilidade deste Programa ser financiado com os recursos da Educação.

Campos (2003) considera que “uma das questões que mais vem preocupando o

setor educacional é a possibilidade, bastante real, desses Programas serem

financiados com verbas que deveriam ser destinadas ao sistema escolar público”

(p. 24) e, como exemplo, esta autora aponta o município de São Paulo, que

desvinculou a verba destinada a Educação para financiar programas de

distribuição de uniformes e materiais escolares.

Esta autora desenvolve suas análises demonstrando que estes Programas

constituem “uma tentação muito grande para o administrador público” porque

ganham uma visibilidade social muito rápida e em contraposição, “os resultados

de uma boa rede escolar pública só se percebem a longo prazo e não são

evidentes a todos” (p. 24 ).

Em relação à entrada do Bolsa Escola para o orçamento da Educação no

município de Belo Horizonte, podemos verificar por meio das informações

fornecidas pela Secretaria de Educação que, em 2004, este Programa ocupou

3,26% do total destinado a este setor. No entanto, não temos a dimensão real do

impacto que ele provoca sobre o financiamento da rede escolar, uma vez que não

sabemos o que deixou de ser financiado para que ele pudesse ter a cobertura da

Educação.

Ainda que não aprofundemos nesta questão, devido ao foco desse

trabalho, cabe ressaltar que o Bolsa Escola atende a uma população que

corresponde a pouco menos da metade da sua demanda inicial em 1997, cujo

total de famílias inscritas foi cerca de vinte e sete mil. Isso implica que para o

Programa dar conta da sua demanda ele teria que aumentar significativamente a

quantidade de recursos consumidos do orçamento da Educação.

Retomando sobre a Lei 8.287/01, pudemos perceber que esta mantém os

mesmos critérios para cadastramento e concessão dispostos na legislação

anterior. O “benefício financeiro” denominado de “Bolsa escolar” continua a ser

repassado mensalmente a um representante do aluno, sendo preferencialmente a

mãe e somente em sua ausência ou impedimento poderia ser o pai ou

responsável

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. Varia-se apenas o valor da renda per capita e do “benefício

financeiro”, pois o valor passa a ser corrigido anualmente por um índice de

correção de âmbito nacional, não especificado na lei.

Nesta lei, definem-se de forma mais detalhada as condições de

permanência no Programa e as situações que podem levar à cessação temporária

ou definitiva do benefício.

Para permanecer no Programa, o bolsista deverá apresentar as seguintes

condições: manter a freqüência escolar igual ou superior a 85% (oitenta e cinco

por cento) das aulas; atender às convocações do Programa para reuniões de

acompanhamento, avaliação de permanência e demais atividades do BEM/BH e

manter atualizados os dados cadastrais junto ao órgão gestor do Programa.

Destaca-se entre estas condições uma diminuição de 5% na exigência da

freqüência escolar em comparação com a exigida na legislação anterior, que era

90%. Tal situação remete a uma análise realizada por Oliveira (2003) que aponta

que esta porcentagem está acima do exigido pela Lei de Diretrizes e Bases da

Educação Nacional, que é 75% de freqüência.

Mesmo com a redução de cinco por cento dessa exigência por parte do

Bolsa Escola, ainda mantém-se uma exigência maior do que a prevista na LDB-

EN 9.394/96, demarcando uma diferenciação na obrigatoriedade escolar do aluno

inserido no Programa.

Em relação à cessação temporária dos benefícios do BEM/BH, está

disposto no artigo 13 da Lei 8.287/01 que esta só poderá ocorrer nos casos de:

falta de representante-bolsista registrado no Programa; descumprimento das

condições estabelecidas para permanência no Programa e “não-recebimento, por

qualquer motivo, do benefício por três meses consecutivos ou cinco meses

intercalados”.

O benefício também poderá ser interrompido definitivamente,

caracterizando o desligamento do Programa nas seguintes situações: as crianças

e adolescentes atingirem a idade de 16 (dezesseis) anos, deixarem de residir em

Belo Horizonte, identificação de fraudes nas informações e documentos

apresentados e “constatação, por inspeção técnica, de melhoria substancial das

condições familares básicas para o acesso, permanência e desenvolvimento

escolar do bolsista, especialmente das condições exigidas para seu ingresso no

Programa” (Lei nº 8.287, de 28 de dezembro de 2001, art. 13)

Até julho de 2005 foram desligadas do Programa cerca de 2.355 famílias

por motivos diversos, como mudança de município, falta de contato com o

Programa, não recebimento do benefício por mais de três meses consecutivos, os

filhos e/ou dependentes saíam da faixa etária prevista pelo Programa e melhoria

substancial nas condições sócio-econômicas. Analisando os relatórios de

desligamentos da Regional Barreiro, foi possível verificar que eram poucos os

casos considerados como melhoria substancial nas condições sócio-econômicas,

que era compreendido como um aumento da renda de maneira que ultrapassava a

30 _{A pessoa responsável pelo recebimento do benefício financeiro recebe oficialmente a denominação de}

renda per capita prevista na legislação. Era preponderante entre os

desligamentos, as situações de filhos/ou dependentes fora da faixa etária prevista

pelo Programa e também os casos de mudança de município.

Ainda na Lei 8.287/01, encontramos no artigo 10 uma alteração em relação

ao repasse financeiro, pois estabelece-se que “no caso da bolsista receber

benefício financeiro de outro Programa custeado com recursos públicos, o valor

desse benefício será deduzido do BEM/BH, independente da natureza daquele

Programa”.

E no artigo 16 autoriza-se “o poder Executivo a instituir o Programa de

garantia de renda mínima associado a ações sócio-educativas, nos termos da Lei

Federal nº 10.219, de 11 de abril de 2001”, ou seja, o Bolsa Escola Federal (BEF).

Também o autoriza “a assumir as condições e ônus de ressarcimento decorrente

da operação deste Programa, bem como realizar despesas com sua

administração”.

O que está proposto nestes artigos torna-se mais compreensível, quando

recorremos ao exposto no relatório do Programa Bolsa Escola sobre a

implantação do Bolsa Escola Federal no Município de Belo Horizonte e sua

relação com o Bolsa Escola Municipal e posteriormente, a extensão desta relação

para o Programa Bolsa Família. Conforme podemos verificar a seguir.

1.3.7 Os Programas Federais (Bolsa Escola e Bolsa Família) e o Bolsa

No documento O programa bolsa escola na perspectiva das famílias atendidas (páginas 75-81)