O debate sobre a crise da representação

Conforme demonstrado no capítulo anterior, a representação política é um elemento constitutivo da democracia contemporânea em função da ampliação da escala, do caráter pluralista das sociedades modernas e da expansão dos direitos individuais e sociais. Tais características engendraram, também, os seus limites e os seus dilemas. Na atualidade esses desafios continuam implícitos no confronto entre a linha de pensamento que defende a necessidade de um permanente aperfeiçoamento do sistema e as vertentes teóricas que interpretam a representação política como uma distorção da ideia original de democracia e propõem o desenvolvimento da democracia participativa como alternativa ou complemento para a democracia representativa.

A limitação da participação e as escassas possibilidades de controle, por parte dos cidadãos, das ações do governo são os principais argumentos dos adeptos da democracia participativa e mais recentemente da democracia deliberativa para questionar a eficiência da vertente dominante na democracia atual. Para os críticos, a democracia representativa vive um problema de crise de representação ou coloca limites à participação que seriam intransponíveis, tornando-se um modelo que sinaliza para o próprio esgotamento. Fenômenos como a apatia política, a falta de credibilidade dos partidos políticos e a desconfiança em relação às demais instituições políticas seriam característicos da democracia eleitoral, também chamada de modelo minimalista, na qual, os partidos políticos têm o monopólio da representação política. Este modelo estaria prevalecendo na prática política atual nos diversos países democráticos. O diagnóstico comum é que a representação eleitoral é insuficiente para lidar com os desafios da democracia contemporânea.

Conforme será discutido ao longo deste capítulo, esse tipo de interpretação parte de considerações teóricas amplamente aceitas no campo da teoria democrática - como as considerações de Hanna Pitkin e de Bernard Manin - e chega à conclusão de que seria necessário uma reconfiguração da representação ou uma complementação da democracia representativa pela democracia participativa.

Hanna Pitkin (1972 {1967}), em uma obra clássica, The Concept of

Representation, fez uma revisão conceitual e reconstruiu a gênese da ideia de representação.

Será possível notar que as suas elaborações sobre a noção de representação é bastante próxima daquela que foi apresentada pelos autores trabalhados no capítulo anterior. Essa constatação é inevitável tendo em vista que se trata de uma autora que é referência em termos dessa discussão conceitual. Entre as questões recorrentes na literatura da ciência política e que estão presentes em seu texto destaca-se a independência entre os conceitos de democracia e de representação. Pitkin assegura que a representação, na maior parte da sua história, tanto em termos conceituais como práticos, teria tido pouca relação com a democracia e a liberdade. A partir da revolução americana e francesa, na medida em que se reconheceu a importância da liberdade de opinião e a ideia de que a representação popular estaria relacionada com a noção de autogoverno, a representação teria se tornado um direito pelo qual valeria a pena lutar.

Além dessa compreensão histórica, dois aspectos são amplamente mencionados na literatura sobre representação política a partir da teorização de Hanna Pitkin: (i) que representar significa agir no interesse dos representados de maneira responsiva a eles e que (ii) o representante deve agir de modo independente – mandato livre. Tais características são condizentes com a ideia de que o representante age em nome do representado e de forma independente. Pitkin adverte que esses aspectos seriam uma fonte permanente de conflitos e ressalta, por isso mesmo, a importância de se estabelecer princípios que deveriam delimitar o conjunto de ações possíveis de serem traçadas pelos representantes e as atitudes que seriam aceitáveis. Contudo, a autora reconhece que esses limites teóricos para a noção de representação poderiam variar ao longo do tempo e sofreriam a influência da perspectiva teórica e da visão de mundo de cada teórico envolvido com essa temática. Em seu ponto de vista tais limites estariam enunciados no conceito de representação substantiva, por meio do qual, seria possível considerar a autorização necessária para o exercício do mandato e a forma como o representante o exerce.

A compreensão da representação como uma ação substantiva pressupõe que as decisões sobre questões políticas, de forma muito diferente das decisões pautadas apenas pelo conhecimento especializado ou pela mera vontade pessoal, definiriam ações que dependem de acordos tanto em torno de normas como em relação aos fins e aos meios a serem adotados, por isso, a representação seria necessária onde existe interesses divergentes e onde as decisões não sejam arbitrárias. O ato de representar implicaria pactos complexos em um campo em que a racionalidade nem sempre é garantia de estabelecimento de um acordo, muito embora, a argumentação racional seja necessária e possibilite, muitas vezes, negociações e acordos.

Essas peculiaridades tornariam relevante uma definição substantiva da representação enquanto uma referência para identificar o que se deveria esperar de um representante independente do quanto esteja sendo possívelrealizar na prática. (PITKIN, 1972, p. 212).

A autora ressalta que a representação com uma atividade substantiva costuma ser muito distinta da realidade política, sobretudo na prática legislativa. Lembra que o representante político costuma agir dentro de um emaranhado de pressões, demandas e obrigações que geralmente produzem desacordo entre os representantes. Isso seria agravado pelo fato de o representante político ter obrigações em relação a um eleitorado e não a um único indivíduo. Além disso, seria difícil expressar e ser responsivo em relação aos interesses de um grupo social desorganizado, bem como, traduzir os interesses de uma comunidade inteira ou de milhares de pessoas. Outro agravante seria o fato de em uma estrutura de instituições políticas o representante, enquanto membro de um partido, ter que ser sensível, também, aos interesses do partido ou de grupos privados de interesse. Seria importante considerar, ainda, as interferências da visão de mundo e das opiniões pessoais de cada representante, as quais podem, também, ser influenciadas pelos líderes partidários ou por compromissos específicos previamente assumidos. Essa pluralidade de determinantes moldaria o comportamento legislativo e impediria que a relação entre o representante político e seu eleitorado fosse análoga à ideia de agir por outro no nível individual. Portanto, em termos substantivos, a atividade do representante não seria especificada suficientemente por atribuições como a de agente, de deputado ou de delegado, pois, ele age em nome de diversas pessoas que não sintetizam um interesse singular ou uma vontade comum em termos de políticas públicas (PITKIN, 1972, p. 215-220).

Ainda segundo Pitkin, todas essas dificuldades seriam agravadas por algumas características do eleitorado em democracias de massas que são muito ressaltadas na literatura, ou seja, a apatia, a ignorância em relação aos assuntos políticos ou mesmo o fato de o eleitorado ser muito maleável. Não obstante, ressalta que todas as restrições apresentadas até aqui deveriam ser analisadas tendo como referência do fato de os representantes agirem dentro dos marcos de um sistema representativo institucionalizado. Essa estrutura institucional asseguraria respostas mesmo quando o eleitorado se apresenta apático. Portanto, a ausência de opinião uniforme sobre um determinado tema ou o caso de uma resposta irracional por parte de diversos grupos de pressão, não impediria o sistema representativo de dar uma resposta em algum nível. (Pitkin, 1972, p. 224, 225).

Outro autor de referência para a compreensão da noção de representação característica da democracia eleitoral é Bernard Manin (1997). A partir da análise do processo

de formação do governo representativo na Inglaterra, França e nos Estados Unidos, Manin afirma que a representação política não seria democrática porque adota um método para seleção dos governantes, a eleição, que seria aristocrático. Em sua perspectiva, além dos conceitos de democracia e representação serem independentes e possuírem trajetórias bastante diferentes, os fundadores do governo representativo não teriam se preocupado com a possibilidade de as eleições resultarem em uma distribuição desigual de posições de poder. Outra característica marcante da origem desse tipo de governo seria o princípio da distinção, o qual estaria presente na crença dos fundadores de que os representantes eleitos deveriam ter uma posição social mais elevada que a dos eleitores quanto à riqueza, talento e virtude.

Essas considerações evidenciam pelo menos uma parte das compreensões que levaram Manin (1995) a afirmar que o governo representativo não teria sido concebido como uma forma de democracia. Segundo Manin, não haveria sentido em falar de crise de representação em decorrência do distanciamento dos representantes políticos do povo, pois, o governo representativo nunca teria sido uma forma de autogoverno do povo.

Em linhas gerais, esse autor problematiza o diagnóstico de crise de representação e sugere que o problema seria decorrente do declínio das relações de identificação entre representantes e representados e da impossibilidade de o eleitorado influir na definição da política pública. A democracia estaria experimentando a novidade da presença do eleitor flutuante e a existência de um novo fórum, os meios de comunicação de massa. Antes de chegar a tais conclusões, Manin fez um diagnóstico da situação atual da representação que se tornou uma referência para diversas análises posteriores. Os elementos que compõem sua caracterização da crise são: 1- a maioria dos eleitores não se identificam mais com um partido político específico e tendem a votar de uma forma diferente entre uma eleição e outra; 2- a posição dos partidos deixou de refletir clivagens sociais presentes na sociedade; 3- a estratégia eleitoral dos candidatos deixou de ser sustentada por um programa político - com o qual os partidos se comprometiam - e se ancorou na personalidade dos líderes; 4- as preferências dos cidadãos passaram a ser expressas por meio de pesquisa de opinião; 5- questões técnicas que os cidadãos não dominam passaram a predominar na arena política; 6- os políticos podem chegar ao poder devido a sua experiência com os meios de comunicação ou sua aptidão para uso desses mecanismos (MANIN, 1995, p. 5).

A ideia de que o governo representativo caminha na direção da democracia teria iniciado, segundo o autor, no momento em que surgiram os partidos de massa que, com suas plataformas políticas, desempenharam importante papel no governo representativo (MANIN,

1995, p. 33). O que estaria acontecendo na atualidade, com base no diagnóstico sintetizado acima, seria o surgimento de um novo tipo de governo representativo, a democracia de público. Nessa nova fase o debate político não continuaria circunscrito ao parlamento, como seria na democracia parlamentar, nem seria limitado aos partidos políticos, como no caso da democracia de partido. As negociações entre o governo e os grupos de interesse ganhariam evidência, muito embora, as discussões dentro dos partidos continuassem sendo importantes.

Entretanto, as expectativas depositadas na democracia de público, no papel do eleitor flutuante e na mídia, descritas na passagem de texto a seguir, parecem distantes da realidade e das possíveis distorções oriundas da relação entre os grandes meios de comunicação, os representantes e os partidos políticos.

A novidade introduzida pelo eleitorado flutuante de hoje é que ele é bem- informado, interessado em política e razoavelmente instruído. Boa parte desse fenômeno se deve à neutralização da mídia informativa e de opinião: os eleitores interessados em política, e que buscam se informar, são expostos a opiniões conflitantes, enquanto na democracia de partido as opiniões do mais ativo e interessado dos cidadãos eram reforçadas pelas fontes de informação a que ele recorria. A existência de um eleitorado bem-informado e interessado, que pode ser empurrado de um lado para o outro, estimula os políticos a expor suas ideias diretamente ao público. Pode-se conquistar o apoio de uma maioria a uma determinada orientação política falando diretamente ao eleitorado. O debate de temas específicos não fica mais restrito aos muros do Parlamento (como no parlamentarismo), nem às comissões consultivas entre partidos (como na democracia de partido); o debate se processa no meio do próprio povo. Em conseqüência, o formato de governo representativo que hoje está nascendo se caracteriza pela presença de um novo protagonista, o eleitor flutuante, e pela existência de um novo fórum, os meios de comunicação de massa (MANIN, 1995, p. 33).

Voltando à discussão sobre a crise da representação, é importante explicitar que tanto as considerações de Pitkin sobre o mandato independente, a autorização e a responsividade do representante, como o diagnóstico de Manin sobre a situação atual da representação são mobilizados pelos críticos da democracia representativa para discutir o suposto esgotamento deste modelo de democracia. Mas deve-se adiantar que em tais críticas o principal alvo é a sua dimensão eleitoral. A título de exemplo é importante mencionar que Homero Costa (2007), em uma ampla revisão da literatura sobre crise da representação política, cita várias pesquisas e análises sobre o tema na Europa e na América Latina que reforçam a constatação de fragmentação do sistema partidário; do declínio da filiação partidária e sindical; a diminuição da participação dos cidadãos nas eleições; a desconfiança

nas instituições políticas e a ampliação da distância entre representantes e representados. Enfatiza que os representantes não estariam representando os interesses dos seus eleitores e que não existiriam canais institucionalizados para que os eleitores pudessem ter controle sobre eles.

A ampliação da distância entre representantes e representados foi alvo da análise de Manin, Przeworski e Stokes (2006)18. Afirmam que o controle dos cidadãos sobre os políticos seria imperfeito na maioria das democracias e que as eleições não seriam mecanismos suficientes para assegurar que os representantes sejam responsivos aos interesses dos cidadãos. Apontam o voto como o único instrumento de controle existente e ressaltam que este seria um mecanismo insuficiente, portanto, seria importante aprofundar os estudos sobre o desenho institucional das democracias (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 2006, p. 132- 134).

Esses diagnósticos têm influenciado os trabalhos que procuram novos enfoques para a o conceito de representação. Esse tipo de esforço tem sido empreendido por Nadia Urbinati (2006), autora que tem investigado o que torna a representação democrática e defendido a democracia representativa como uma forma de governo original, diferente da democracia eleitoral. Em sua perspectiva a representação não seria aristocrática e nem mesmo uma forma imperfeita de substituir a democracia direta. Considera que existem duas escolas de pensamento sobre o governo representativo: o modelo eleitoral e o modelo representativo. O primeiro modelo seria uma visão que combina o elitismo presente nas instituições políticas, que caracterizaria o domínio da competência, e a legitimação popular por meio das eleições - que caracterizariam o domínio do consentimento. O segundo modelo, o representativo, seria uma escola de pensamento explicitamente democrática. Em tal linha de pensamento a representação seria ancorada pela teoria do consentimento. Nessa perspectiva, que procuraria evitar a concentração da fonte de legitimação nas instituições estatais, a eleição não se restringe a um “método de transferência das preferências idiossincráticas das pessoas a profissionais políticos selecionados”, ela seria uma “expressão do direito de participar em algum nível da produção das leis.” (URBINATI, 2006, p. 192, 193).

Uma teoria da democracia representativa envolve uma revisão da concepção moderna de soberania popular que conteste o monopólio da vontade na definição e na prática da liberdade política. Ela marca o fim da política do sim ou não e o início da política como uma arena de opiniões contestáveis e

18 _{Esta data é referente à versão publicada na revista Lua Nova, no. 67. A versão original e mais conhecida foi}

decisões sujeitas à revisão a qualquer tempo. Isso amplifica o significado da própria presença política, porque faz da vocalização sua manifestação mais ativa e consoante e do juízo acerca das leis e políticas justas e injustas seu conteúdo. (...) Portanto, embora a autorização eleitoral seja essencial para se determinar os limites e a responsabilidade do poder político, ela não nos diz muito a respeito da verdadeira natureza da política representativa em uma

sociedade democrática. As eleições “engendram” a representação, mas não “engendram” os representantes. No mínimo, elas produzem um governo responsável e limitado, mas não um governo representativo.” (URBINATI,

2006, p.193. Destaques da autora. Grifo nosso.).

Na perspectiva de Nadia Urbinati a representação não deve ser um atributo exclusivo dos agentes e instituições governamentais, pois ela implica um processo político estruturado por meio de uma circularidade entre as instituições políticas e a sociedade. A representação, além de significar agir de forma responsiva em relação aos interesses dos representados, envolveria, de maneira inevitável e constitutiva, a “ativação de uma corrente comunicativa entre a sociedade política e a civil.” Na operacionalização dessa proposta as diversas formas de comunicação e a influência dos cidadãos veiculada por meio da mídia, dos partidos políticos e dos movimentos sociais dariam o “tom da representação em uma sociedade democrática, ao tornar o social político.” (URBINATI, 2006, p. 202, 203. Destaques da própria autora.)

A ideia de circularidade entre as instituições políticas e a sociedade que fundamenta essa noção de representação envolveria a contestação de uma visão instrumentalista da representação, a qual restringiria a participação dos cidadãos ao momento eleitoral e à legitimação dos representantes. Caberia ao povo soberano um “poder negativo” por meio do qual ele poderia investigar, julgar, influenciar ou reprovar seus legisladores. Segundo Urbinati, esse poder seria negativo porque a sua finalidade é deter ou mudar o curso de ação dos representantes eleitos e, também, porque poderia ser manifestado por diferentes canais institucionalizados de participação direta: o referendo, as eleições antecipadas ou o

recall. Esses seriam os mecanismos formais, mas o poder negativo poderia manifestar-se,

também, por meio de participações informais através dos movimentos sociais, fóruns, manifestações públicas, associações civis ou pela mídia. A autora considera que esse poder popular não seria independente nem antitético em relação à representação política; ele seria uma força revigoradora da representação.

Além disso, Urbinati destaca a importância dos partidos políticos como mediadores nesse processo, pois, possuiriam a intenção de representar a sociedade em geral e não apenas os interesses daqueles que lhe apoiam diretamente. Dessa forma, a representação

política, tanto pelo fato de permitir que o social seja traduzido no político como pela sua capacidade de promover a formação de grupos e de diversas identidades políticas, teria a possibilidade de transformar e expandir a política. Por tudo isso, conclui Urbinati, a representação democrática exige muito mais do que os procedimentos eleitorais. Depende de liberdade de expressão, de associação, de autonomia local e de uma cultura ética de cidadania (URBINATI, 2006, p. 208-224).

As manifestações informais mencionadas acima são discutidas por Nadia Urbinati e Mark Warren (2008) quando apresentam a ideia de representação não eleitoral, segundo a qual, “cidadãos representativos”, exerceriam uma forma de representação que colocaria em evidência ideias e interesses que de outra forma não seriam contemplados. A autorização de tais indivíduos para essa função seria por indicação dos seus pares ou por auto-autorização, por isso seria uma representação não eleitoral. Segundos os autores, esse processo poderia ampliar o sufrágio universal e gerar novas formas de vida política dentro da sociedade, alterando a natureza e as funções das instituições representativas. Essa ampliação do sentido da representação superaria as restrições da democracia eleitoral e poderia contribuir na aproximação do ideal de inclusão de todos os afetados pelas decisões coletivas. Como exemplo de representação não eleitoral, Urbinati e Warrem citam as experiências de “minipublico” descritas por Archon Fung (2003) e James Fishkin (1995), entre outros, as quais teriam potencial para captar opiniões e vozes que não costumam ter possibilidade de expressão (URBINATI; WARREN, 2008, p. 405).

Devido à relevância deste tipo de experiência para a discussão da atividade de representação exercida pelos cidadãos por meios de variadas formas de associação será importante abordar um pouco a noção de “minipublico” antes de prosseguir com as analises sobre a crise da representação. Archon Fung (2003) toma como referência a noção de

minipopulus formulada por Robert Dahl (1992 {1989}) para caracterizar as esferas públicas