DELIMITAÇÃO LEGAL: DECRETO Nº 5.300/2004; LEI Nº 5.816/1

Analisando-se a delimitação legal sobre a área de estudo, é possível observar as dificuldades de aplicação das leis e da resolução analisadas pela municipalidade. Primeiramente, ao avaliar a aplicação das delimitações provenientes do Decreto nº 5.300/2004 (Figuras 3 a 5), que estabelece limites para a Orla Marítima, verifica-se que em relação ao buffer de 50m, aplicado às áreas urbanizadas, ocorre alternância de trechos com três características distintas:

 Trechos onde o limite legal sobrepõe-se às áreas urbanizadas, abrangendo parte ou totalidade da caixa da 1ª via da praia (situação observada em todos os bairros);

 Trechos onde o limite ultrapassa a 1ª via da praia e abrange parte das primeiras quadras e lotes (situação observada em todos os bairros, exceto Jóckey de Itaparica e Morada do Sol); e

 Trechos onde o limite legal não chega a alcançar a área urbanizada,

limitando-se à faixa de praia, inclusive vegetação quando existente (situação observada em todos os bairros, exceto Interlagos e Itapuã).

Em relação ao buffer de 200m, aplicado às áreas não urbanizadas, observa-se em todos os trechos da área de estudo que a medida legal é inferior à extensão das áreas não urbanizadas existentes, exceto em uma parcela situada no bairro Jockey de Itaparica (Figura 4) e outra ao sul do bairro Praia dos Recifes (Figura 5), locais esses onde a Rodovia ES-010 assenta o limite entre essas áreas e o início da urbanização.

Figura 3 – Mapa de delimitação da Orla Marítima - seção 01/03

Fonte: Elaborado pela autora (2020)

Figura 4 – Mapa de delimitação da Orla Marítima - seção 02/03

Figura 5 – Mapa de delimitação da Orla Marítima - seção 03/03

Fonte: Elaborado pela autora (2020)

Avaliando-se a aplicação da delimitação de Zona Litorânea (ZL), conforme Lei nº 5.816/1998 (Figuras 6 a 8), observou-se que o buffer de 100m sobrepõe-se às áreas urbanizadas, alternando-se trechos em que abrange parte ou totalidade da 1ª quadra do mar até parte da 2ª quadra. Já nas áreas não urbanizadas, a medida legal é inferior à extensão das áreas vegetadas naturais existentes em toda a faixa litorânea da área de estudo.

Figura 6 – Mapa de delimitação da Zona Litorânea (ZL) - seção 01/03

Fonte: Elaborado pela autora (2020)

Figura 7 – Mapa de delimitação da Zona Litorânea (ZL) - seção 02/03

Figura 8 – Mapa de delimitação da Zona Litorânea (ZL) - seção 03/03

Fonte: Elaborado pela autora (2020)

Em relação à aplicação do limite da APP de Restinga conforme Resolução CONAMA nº 303/2002 (Figuras 9 a 11), observa-se que nas áreas urbanizadas o limite de 300m chega a alcançar até parte da 4ª quadra a partir da praia. Nos bairros ao norte do Parque Natural Municipal de Jacarenema (PNMJ) (Figuras 9 e 10) verifica-se que a situação de urbanização se encontra consolidada com características de maior adensamento construtivo e predomínio da verticalização das edificações, o que não ocorre nos bairros ao sul (Figuras 10 e 11), onde ainda predominam urbanização horizontalizada, com menor adensamento construtivo, e a presença mais perceptível dos ecossistemas naturais.

Figura 9 – Mapa de delimitação de APP de Restinga - seção 01/03

Fonte: Elaborado pela autora (2020)

Figura 10 – Mapa de delimitação de APP de Restinga - seção 02/03

Figura 11 – Mapa de delimitação de APP de Restinga - seção 03/03

Fonte: Elaborado pela autora (2020)

Já nas áreas não urbanizadas, observa-se situações em que a medida estabelecida pela Resolução é inferior, ou é relativamente coincidente à extensão das áreas vegetadas naturais existentes. Em Ponta da Fruta (Figuras 11) e na Barra do Jucu (Figura 10) observa-se que o limite da APP de Restinga abrange, respectivamente, parte da Lagoa Grande e parte do curso d’água do Canal do Congo, no local em que este desemboca no Rio Jucu.

No trecho situado entre os bairros Ponta da Fruta e Interlagos (Figura 11), conhecido como “Matinha de Interlagos”, a delimitação da APP é quase coincidente com a área vegetada natural existente, apresentando variação de poucos metros em relação à via urbana que a limita (para antes ou além desta). Já na área natural situada no bairro Praia dos Recifes (Figura 10), a medida da APP é inferior à extensão da área. O mesmo ocorre em parcela da área vegetada natural situada ao sul deste bairro, conhecida como “Matinha de Jacuném” (onde situam-se as Lagoas de Jacuném e Interlagos), exceto em sua porção norte, local em que a delimitação da APP abrange toda a extensão da área vegetada natural chegando a ultrapassar a Rodovia ES-

010, alcançando a área urbanizada posterior. Esta situação ocorre também no trecho não urbanizado situado no bairro Jockey de Itaparica (Figura 10).

As Figuras 12 a 14 demonstram a sobreposição dos limites analisados sobre a área de estudo.

Figura 12 – Mapa de sobreposição com delimitações legais – seção 01/03

Figura 13 – Mapa de sobreposição com delimitações legais – seção 02/03

Fonte: Elaborado pela autora (2020)

Figura 14 – Mapa de sobreposição com delimitações legais – seção 03/03

O parcelamento do solo existente ocorreu anteriormente à vigência das leis e resolução analisadas, configurando uma situação de incompatibilidade entre os limites físicos de quadras e vias e os limites legais. Observa-se que áreas contíguas e parte de um mesmo conjunto morfológico, paisagístico, e de zoneamento urbano são interceptadas pelos limites legais sem que haja justificativa ambiental, urbanística ou dominial observável, para se excluir ou não determinados trechos do território.

Para realizar a gestão do ambiente costeiro de forma integrada e estabelecer regramentos específicos é necessário que o espaço delimitado seja definido de forma a englobar totalidades semelhantes, sem que ocorram as interrupções observadas dentro de um mesmo sistema existente. Por exemplo, para a resolução de conflitos de usos, definição e/ou ajustes de traçados, oferta de serviços de infraestrutura, as soluções adequadas e necessárias deverão considerar as características dos assentamentos observados (regularidade fundiária, domínio, morfologia urbana, etc.), e do sítio (geográficas, ecossistêmicas, etc.). Não seria coerente, por exemplo, seja do ponto de vista da natureza do ambiente, seja do ponto de vista da gestão do espaço, seccionar parte de um assentamento de origem informal em um trecho de orla, e englobar a totalidade de um mesmo tipo de assentamento em outro trecho de orla, dentro de um mesmo limite que objetive viabilizar a gestão do espaço de orla marítima.

Sendo assim, guiada pela necessidade de compatibilização e sustentação entre a ocupação e o meio natural, há necessidade de ajustes sobre a área objeto de gestão que sustentem a tomada de decisões complexas, relacionadas constantemente à necessidade de resolução de conflitos, de elaboração de ações, planos e projetos, e de ordenamento do território. Como exemplo, cita-se conflitos existentes entre titularidade da terra, aspectos ambientais de preservação dos acossistemas e dos recursos naturais, segurança da ocupação frente às dinâmicas naturais do ambiente costeiro – questão atualmente agravada pela ocorrência de mudanças climáticas, entre outros.

Conforme Macedo (1999), a linha de costa, ou linha de praia, consiste na linha configurada pelo ponto de contato entre o mar e as terras emersas, e devido à dinâmica e variabilidade dessa interface, ocorrem dificuldades em se estabelecer

sua posição exata. Apesar da variação morfológica que essa linha pode apresentar em função da variação das marés, que podem alcançar dezenas de metros em certos trechos do litoral brasileiro, o autor sugere que para fins de estudo considera- se como a linha média obtida entre as mínimas e máximas variações das mesmas. Rosa et al. (2018) expõem que esse mesmo entendimento amparou a conceituação

da Linha de Preamar Média (LPM) estabelecida na ON-GEADE-00212_{, utilizada pela}

Secretaria do Patrimônio da União (SPU) para delimitação dos terrenos de marinha e seus acrescidos. De acordo com os autores, a orientação normativa citada define a LPM como situada na cota definida pela diferença entre o nível médio do mar no Brasil (Datum Altimétrico de Imbituba/SC) e o nível da Preamar Média de 1831. Rosa et al. (2018) demonstram em seu trabalho que essa conceituação é questionada por diversos autores, que buscam a proposição de novos parâmetros para a definição da linha de costa, com o intuito de torná-la mais fiel à real situação de confrontação entre o mar e o continente, e menos complexo o processo envolvido na sua delimitação.

A problemática da delimitação da linha de costa reflete no arcabouço legal analisado por esta se tratar de referência para aplicação das distâncias estabelecidas sobre a porção terrestre da zona costeira. Os ecossistemas, unidades paisagísticas, características geomorfológicas, assentamentos humanos, não obedecem ao padrão da linha de costa, apresentando variações de áreas e extensão para dentro do continente, divergindo dos valores genéricos estabelecidos legalmente. Entende-se, portanto, com base no exposto, que o método de delimitação de uma zona costeira, e, por conseguinte de uma orla marítima urbana, não condiz com a forma como é proposto no arcabouço legal analisado, onde estabelece-se uma distância mínima, medida em direção ao continente a partir da linha de costa adotada como referência (seja a LPM ou outra de caráter semelhante), sem que se avalie a real situação existente.

O método de delimitação preconizado na legislação e na resolução, especialmente quando aplicados após a consolidação da ocupação antrópica dos espaços

12 _{ON-GEADE-002 - Ordem Normativa da Gerência de Área de Cadastramento e Demarcação 002 de} 2001. Disponível em: <http://www2.planejamento.gov.br/planejamento/assuntos/patrimonio-da- uniao/legislacao/orientacoes-normativas/orientacoes-normativas-arquivos-

costeiros, não se mostra efetivo para a realização dos objetivos de preservação e gerenciamento pela administração municipal.

Tendo em vista que as orientações dos traçados da malha urbana existente coincidem com a orientação geográfica da linha de costa apenas em alguns trechos, e que mesmo nesses trechos as faixas de 50/200, 100 e 300 metros aplicadas entrecortam quase que a totalidade das quadras e lotes, é evidente a necessidade de adequação a limites físicos existentes.

Também se observa a existência de grande variedade de situações de zoneamento urbano na orla marítima cujos limites não coincidem com os estabelecidos na legislação avaliada. Outra questão é que não fica claro a partir das características dessas zonas a incorporção de forma prática dos objetivos estabelecidos quanto ao gerenciamento integrado e preservação ambiental dos ambientes costeiros.

Em relação à legislação de ordenamento do solo existente, foi elaborado um quadro comparativo visando auxiliar a verificação da sua compatibilidade com as delimitações legais e normativa aplicadas (Quadro 3). Esse quadro contém informações sobre as características do traçado urbano e a identificação das zonas urbanas que estão inseridas na área abrangida pelos limites citados.

Em relação às características do traçado, foram considerados o padrão de assentamento conforme apresentado por Macedo (apud MMA, 2015), que classifica como loteamento clássico os que possuem traçado com via beira-mar, e loteamento contemporâneo os que possuem outros, traçados, por exemplo como ocorre no bairro Interlagos, com ruas sem saída transversais à praia e lotes a ela contíguos. Quanto ao traçado da malha urbana, foram observados exemplos de: 1) malhas regulares, com quadras quadriláteras dispostas sequencialmente e ortogonalmente, e vias estabelecendo continuidade; e 2) malhas irregulares, com situação de interrupção de continuidade de vias (segmentadas ou sem saída), e variabilidade na disposição, forma e dimensão das quadras.

As zonas urbanas foram identificadas de acordo com dois Planos Diretores Municipais, selecionados por serem ambos posteriores às referências legais analisadas. O primeiro refere-se à Lei nº 4.575/2007, e esteve vigente entre os anos de 2007 e 2018, e o segundo refere-se à Lei Complementar nº 65/2018, atualmente vigente no município.

Quadro 3 - Comparativo entre zoneamentos sobre a área de estudo em 2 PDM’s Padrão Assenta- mento Traçado da malha urbana Lei 4.575/2007¹ Lei Comp. 65/2018² Lei 4.575/2007¹ Lei Comp. 65/2018² Lei 4.575/2007¹ Lei Comp. 65/2018² Nova Ponta da Fruta A / B R ZOC-1, ZEIA-B,

ZEIA ZEIA-B, ZOR-D ZEIA-B, ZEIA ZEIA-B

ZOC-1, ZEIA-B, ZEIA ZEIA-B, ZOR-D, ZOR-E Ponta da Fruta A / B R / I ZOC-1, ZPAC- 1, ZEIA ZOC-B, ZOR-E, ZOR-D, ZEIA-B, ZEIC-A, ZEIA-A ZOC-1, ZPAC- 1, ZEIA ZOC-B, ZOR-D, ZEIA-B, ZEIC-A, ZEIA-A ZOC-1, ZEIA Lagoa Grande, ZEIA-B, ZPAC-1, ZEIA ZOC-B, ZOR-E, ZOR-D, ZEIA-B, ZEIC-A, ZEIA-A

Interlagos B R ZOC-1, ZEIA-C, ZEIA

ZEIP, ZOR-D, ZEIA- A

ZOC-1, ZEIA, ZEIA-C

ZEIP, ZOR-D, ZEIA- A

ZOC-1, ZEIA-B, ZEIA, ZEIA-C

ZEIA-B, ZEIP, ZOR- E, ZOR-D, ZEIA-A

Morada do

Sol A R ZOC-1, ZEIA ZOR-D, ZEIA-A ZOC-1, ZEIA ZEIA-A

ZOC-1, ZEIA-B, ZEIA

ZOR-E, ZOR-D, ZEIA-A

Praia dos

Recifes A / B R / I ZOC-1, ZEIA ZOR-D, ZEIA-A ZOC-1, ZEIA ZOR-D, ZEIA-A

ZOC-3, ZOC-1, ZEIA ZOC-B, ZOR-D, ZEIA-A Área não urbanizada - - ZEIA Matinha de Jacuném ZEIA-B Matinha de Jacuném, ZEIA- A ZEIA Matinha de Jacuném ZEIA-B Matinha de Jacuném, ZEIA- A ZEIA Matinha de Jacuném ZEIA-B Matinha de Jacuném, ZEIA- A Barra do Jucu A R / I ZOC-1, ZPAC- 1, ZEIA ZOR-D, ZEIA-B, ZEIA-A ZOC-1, ZPAC- 1, ZEIA ZOR-D, ZEIA-B, ZEIA-A ZOC-3, ZOC-1, ZPAC-1, ZEIA ZEIC-A, ZOR-D, ZEIA-B, ZEIA-A PNMJ - - ZEIA Jacarenema ZEIA-A UC Jacarenema ZEIA Jacarenema ZEIA-A UC

Jacarenema ZEIA Jacarenema

ZEIA-A UC Jacarenema

Jockey de

Itaparica A R ZOP-1, ZEIA

ND-B, ZEIA-B,

ZEIA-A ZEIA ZEIA-A

ZOP-5, ZOP-1, ZEIA-B, ZEIA ND-B, ZOP-C, ZEIA-B, ND-A, ZEIA-A Praia de Itaparica A R ZOP-3, ZOP-1, ZEIA-B, ZEIA ZEIP, ZOR-F, ND-

B, ZEIA-A ZEIA-B, ZEIA ZEIP, ZEIA-A

ZOP-5, ZOP-3, ZOP-1, ZEIA-B,

ZEIA

ZOP-B, ZEIP, ZOR- F, ND-B, ZEIA-A

Itapuã A R / I ZOP-3, ZEIA-B

ZOP-B, ZOR-F, ZEIP, ND-C, ZEIA-

A

ZOP-3, ZEIA-B ZOR-F, ZEIP, ZEIA- A ZOP-5, ZOP-3, ZEIA-B ZOP-B, ZOR-F, ZEIP, ND-C, ZEIA- A Praia da Costa A R ZOP-2, ZEIA,

ZEIA-B ZOR-F, ZEIA-A

ZOP-2, ZEIA, ZEIA-B ZOR-E, ZOR-F, ZEIA-A ZEIA Morro Moreno, ZPAC-1, ZOP-3, ZOP-2, ZEIA, ZEIA-B ZOP-A, ZOP-B, ZOR-E, ZOR-F, ZOR-D, ZEIA-B, ZEIA-A

A - Loteamento clássico: aquele que possui uma via beira mar. B - Loteamento contemporâneo: demais modelos de implantação. R - Traçado regular, em malha predominantemente perperdicular.

I - Traçado irregular, decorrente predominantemente de ocupação desordenada.

Legenda

2. Lei Complementar nº 65/2018 - PDM vigente desde 2018. 1. Lei nº 4.575/2007 (e alterações) - PDM vigente entre 2007 e 2018.

Notas

Zonas Urbanas encontradas dentro do limite de 100m

(mín.) Lei 5.816/1998 (PEGC)

Zonas Urbanas encontradas dentro dos limites de

50/200m (mín.) Decreto 5.300/2004

Zonas Urbanas encontradas dentro do limite de 300m (mín.) da APP de Restinga

Res. CONAMA 303/2002

CARACTERÍSTICAS DA MALHA E ZONEAMENTO URBANOS INSERIDOS NAS DELIMITAÇÕES LEGAIS APLICADAS

Características do traçado urbano

inseridos nas delimitações legais Bairro

As zonas urbanas identificadas dentro desses limites possuem objetivos que vão desde maiores restrições ao uso e ocupação, até estímulo ao máximo adensamento construtivo e populacional. Distinguem-se zonas que:

1) Possuem orientação à preservação ou proteção ambiental, ou manutenção de áreas verdes urbanas, como é o caso das Zonas de Especial Interesse Ambiental (ZEIA’s);

2) Estimulam o adensamento construtivo e verticalização, como é o caso das Zonas de Ocupação Prioritária (ZOP’s);

3) Têm por finalidade a proteção do patrimônico histórico, cultural, natural, e paisagístico, como as Zonas de Proteção do Ambiente Cultural (ZPAC’s) e as Zonas de Especial Interesse Cultural (ZEIC’s);

4) Objetivam restringir o uso e ocupação até que haja condições adequadas de infraestrutura, como as Zonas de Ocupação Controlada (ZOC’s);

5) Apresentam restrições em função da mitigação de impactos específicos que precisam ser controlados (ocupação de áreas de risco, sombreamento das praias, etc.), como é o caso das Zonas de Ocupação Restrita (ZOR’s); 6) Informam titularidade da propriedade ou interesse de áreas pelo poder

público, como as Zonas de Especial Interesse Público (ZEIP’s); e, por fim, 7) São definidas como de potencial norteador para o desenvolvimento

municipal e sujeitas à implementação de regramentos específicos, como os Núcleos de Desenvolvimento (ND’s).

Contudo, em consulta aos planos diretores, nota-se que os valores estabelecidos para os índices urbanísticos dessas zonas no que tange às taxas de ocupação e afastamentos pouco diferem entre elas, resultando em grande semelhança entre o tipo de crescimento e expansão da ocupação no ambiente de orla e nas demais áreas urbanas interiores ao continente. Como exceção constam as ZEIA’s e ZEIP’s, cujos índices deverão ser definidos posteriormente por lei específica ou pelo Conselho Municipal da Cidade, as ZOR’s e ZPAC-3 da Lei nº 4.575/2007 e a ZOR-A da Lei Complementar nº 65/2018, com menores taxas de ocupação máxima. Essa semelhança que ocorre nos tipos construtivos e de ocupação em áreas distintas do território é favorecida também pelas características morfológicas dos loteamentos

executados, ainda que alguns apresentem diferenças em relação ao projeto originalmente aprovado.

Uma exceção observada na legislação municipal, vinculada especificamente aos ambientes de orla marítima, consiste na abordagem do sombreamento causado pelas edificações, visto que o PDM atualmente vigente estabeleceu regramentos com o intuito de mitigar e/ou evitar que o problema continue se consolidando em toda a orla do Município. O problema do sombreamento predomina nos bairros Praia da Costa, Itapuã e Praia de Itaparica, com exceção de poucas quadras ainda não dominadas por edificações verticalizadas. Já no bairro Jockey de Itaparica, onde observa-se o parcelamento do solo em grandes glebas em detrimento da execução de planos de loteamento, a praia ainda se encontra preservada quanto ao sombreamento causado por edificações verticalizadas (até o desenvolvimento do presente trabalho). Na porção sul do Município, a partir do bairro Barra do Jucu, conforme já citado, a predominância de ocupação horizontalizada resulta em preservação das praias quanto a esse aspecto.

Contudo, o próprio zoneamento urbano estabelecido no PDM anteriormente vigente possibilitava características de ocupação e edificação claramente dissociadas de uma preocupação com o ambiente de orla marítima e com os possíveis impactos que o adensamento e verticalização construtivos poderiam causar.

Ao possibilitar que o adensamento construtivo e populacional nos loteamentos já estabelecidos ocorra segundo regramentos semelhantes entre as áreas de orla marítima e as ulteriores ao continente, apesar da diversidade de situação de implantação de loteamentos e das condições ambientais, as legislações municipais de ordenamento do solo não refletem uma abordagem de planejamento voltada à adequação ou mitigação dos impactos e conflitos potenciais decorrentes da ocupação/antropização do ambiente costeiro.

Observou-se que as legislações analisadas, quando aplicadas em conjunto, não respondem de forma consistente à necessidade de se estabelecer uma gestão integrada, com meios de se evitar o agravamento de conflitos já existentes ou o surgimento de novos, pois tal ordenamento não supre de forma objetiva a administração pública com procedimentos aplicáveis ao dia-a-dia das atividades de gestão e controle do uso do solo. Assim, conforme expõe Macedo (1999), continua

prevalecendo a ocupação e parcelamento do tipo “destruição-construção” sobre o ambiente costeiro.

Observa-se que para a ocupação consolidada, a aplicação das delimitações legais analisadas, assim como a legislação urbanística municipal não é suficiente quanto à necessidade de se estabelecer parâmetros práticos voltados a previnir ou reparar problemas já observados, como a erosão costeira (Praia de Itaparica, Nova Ponta da Fruta), carreamento de areia da praia pelo vento para a cidade (Itapuã), avanço do mar em situações de maré extrema (Praia da Costa, Itapuã, Praia de Itaparica, Ponta da Fruta e Nova Ponta da Fruta), entre outros. Assim, continua necessária a investigação e proposição de regramentos mais adequados à aplicação prática nos municípios.