A desapropriação para fins de reforma agrária é de suma importância, pois depende dela a tão esperada reforma agrária brasileira. No contexto histórico, Marques (2012) ajuda a entender que a desapropriação surgiu por influência do direito português, em que o Príncipe regente D. Pedro, em 1821, baixou ato que proibia tomar-se qualquer coisa a alguém contra sua vontade e sem indenizar. Posteriormente, uma Lei de 1826 fixou os casos de desapropriação da propriedade, por necessidade ou utilidade pública. A Constituição de 1934 dizia que:
É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública, far-se-á nos termos da lei, mediante a prévia e justa indenização. (BRASIL, 1934).
Esta lei trouxe grande avanço para o sistema, pois garantia o prévio pagamento a título de indenização, e que este preço deveria ser justo. Também inseriu a ideia de que o interesse social deveria limitar o direito de propriedade.
A Constituição de 1937 trouxe um retrocesso, pois, em seu art. 122, restaurou o sistema antes vigorante das Cartas de 1824 e 1891, ao mesmo tempo em que retirou dos
Estados a competência de legislar sobre a matéria. Neste período foi baixado o Decreto-lei nº 3.365/41, ainda em vigor, que dispõe sobre a desapropriação por utilidade pública. Mas, foi na Constituição de 1946, que aconteceram consideráveis mudanças. Uma foi a que ordenava o pagamento de prévia e justa indenização, e que esta fosse em dinheiro. Outra foi a que vinculou o bem-estar social com o uso da propriedade, trazendo uma justa distribuição da propriedade. E o mais importante foi a desapropriação com o motivo do interesse social.
Cumpre registrar que a aplaudida novidade constitucional custou a ser regulamentada. Quase 16 anos se passaram, até que, a 10 de setembro de 1962, foi editada a Lei nº 4.132, definindo os casos em que a desapropriação por interesse social se aplicava. Mas, apesar de definir os casos, estes não se mostraram suficientes para atender aos reclames reformistas que já dominavam o país, desde o inicio da década de 1960, notadamente a Reforma Agrária, uma das principais bandeiras de luta. (MARQUES, 2012, p. 137).
Com a introdução da Emenda Constitucional nº 10/64, observamos uma nova modalidade, a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. Esta, no caso, afirmava que a desapropriação seria por interesse social, com seu objeto sendo a propriedade rural, em que o pagamento da indenização, ao invés de dinheiro, poderia ser feito através de títulos da dívida ativa.
Atualmente, se tem a CF/88 que, como já foi citado, tem em seu art. 184 disposição sobre a desapropriação para fins de reforma agrária. As normas agrárias que constam na atual Constituição contemplam o instituto denominado desapropriação por interesse social com o fim de promover a reforma agrária. Na doutrina tradicional esses instrumentos são compreendidos como de fundamental importância da reforma agrária brasileira.
Para analisar as possibilidades da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária é necessário ter um significado deste instituto jurídico. Albuquerque (2006, p. 161) traz uma ideia de desapropriação:
Desapropriação é a ação humana (individual ou coletiva) de negar a propriedade de alguém, ou de retirar a propriedade de outrem. Nesta acepção, desapropriação é sinônima da palavra expropriação [...]. Por outro lado, como a ação de retirar pode ser feita co-respectivamente a uma ação de indenizar e, ainda como pode ser realizada desprovida desse ressarcimento, é legítimo falar que a desapropriação, nesta acepção mais técnica, distingue-se da expropriação, na medida em que esta seria gênero (todas as formas de negar ou retirar a propriedade de alguém), e aquela seria espécie, que o particulariza por ser a mesma ação antecedida, ou seguida de indenização, ou ressarcimento pela diminuição patrimonial sofrida pelo sujeito que teve o bem retirado do seu patrimônio.
A desapropriação pode ser por interesse social, tendo em vista a função social. Ou pode ser por utilidade pública, sempre vinculada á necessidade pública. Na Constituição temos a desapropriação por interesse social, levada a sério para fins de reforma agrária, mediante prévio e justo pagamento com títulos da dívida agrária. Tem-se a substituição de um bem, que é a propriedade, por outro bem, econômico, que é o dinheiro. Tal ato está na Emenda Constitucional nº 10/64 citada anteriormente. Sendo assim, pode-se afirmar que a desapropriação é um ato administrativo coercitivo em que o poder público, por ato unilateral e compulsório e por razões de interesse coletivo, tira um bem de seu dono, o adquirindo originariamente incorporando-o ao seu patrimônio, e posteriormente o entregando a quem lhe fará o melhor uso para que atinjam os fins pretendidos, com indenização prévia e justa ao expropriado.
Em verdade, analisando os conceitos dados ao instituto da desapropriação, extraiu-se a inarredável conclusão de que ela não passa de uma transferência forçada da propriedade, do particular para o Poder Público, tendo por recompensa o direito à indenização, para atender a interesse de uma comunidade, que se sobrepõe ao interesse individual. Qualquer que seja seu conceito, há sempre a necessidade de estabelecer o caráter impositivo ou forçado do ato, gerando uma situação de debilidade de quem perde a coisa ou o direito, em face daquele que os adquire, que é o Poder Público, em nome de interesses maiores sobre os interesses individuais. A garantia da indenização serve como elemento neutralizador da tomada do bem, embora nem sempre se apresente justa. (MARQUES, 2012, p. 139).
No atual Código Civil, a desapropriação é citada como um meio do qual se perde a propriedade, que ocorre mediante a sua transferência forçada para o Poder Público, justamente porque diante da desapropriação haveria um novo proprietário sobre o imóvel, sendo que em no ordenamento jurídico brasileiro não se permite imóvel sem dono. Afirma-se então que a desapropriação é um instituto misto, abrangendo o direito constitucional, civil, administrativo e processual civil.
A desapropriação por interesse social tem sede no texto constitucional, aparecendo na Emenda Constitucional nº 10 de 10 de novembro de 19649, posteriormente mantida no art.
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O § 16 do art. 141 da Constituição Federal passa a ter a seguinte redação: “§ 16. É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, com a exceção prevista no § 1º do art. 147. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o direito a indenização ulterior” (BRASIL, 1964).
161 da Constituição de 196710, com redação da EC nº1, de 1969. Atualmente no art. 184 da CF/88:
Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. (BRASIL, 1988, p. 63).
Já o interesse social não tem definição nem conceito na Constituição Federal, sendo que ela apenas indica casos de necessidades de utilidades públicas. Conforme Albuquerque (2006, p. 163), “o interesse social ocorre quando as circunstancias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em beneficio da coletividade.” Sendo assim, afirma-se que o interesse social é a prevenção imposta por atos que exigem o cumprimento da função social da propriedade, ou seja,
O interesse social ocorre quando as circunstancias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade, ou de categorias sociais merecedoras de amparo especifico do Poder Público. (LUZ, 1993, p. 101).
Encontra-se na legislação, tanto no Estatuto da Terra, em seu art. 17, quanto na Constituição Federal em seu art. 184, que a desapropriação será por interesse social, quando for o imóvel considerado rural. Sabemos que o acesso à propriedade rural através da reforma agrária se constitui mediante a redistribuição de terras em que se justifica o interesse social. No art. 18 do Estatuto da Terra encontramos as finalidades da desapropriação por interesse social:
Art.18. A desapropriação por interesse social tem por fim: a) Condicionar o uso da terra á sua função social;
b) Promover a justa e adequada distribuição da propriedade; c) Obrigar a exploração racional da terra;
d) Permitir a recuperação social e econômica de regiões;
e) Estimular pesquisas pioneiras, experimentação, demonstração e assistência técnica;
f) Efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos naturais; g) Incrementar a eletrificação e industrialização no meio rural;
h) Facultar a criação de áreas de proteção á fauna, á flora ou a outros recursos naturais, a fim de preserva-los de atividades predatórias. (BRASIL, 1964).
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§ 2º - É assegurada ao proprietário do solo a, participação nos resultados, da lavra; quanto às jazidas e minas cuja exploração constituir monopólio da União, a lei regulará a forma da indenização.
Sobre a competência para promover a desapropriação dos imóveis rurais para fins de reforma agrária, esta é privativa da União, através de seu órgão executor da reforma agrária que é o INCRA, isto porque o bem objeto de tal ato deve ser um imóvel que não esteja cumprindo com a sua função social. Conforme § 1º da Lei 8.629/93, “compete a União desapropriar, por interesse social para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo com a sua função social.”
A fixação da competência exclusiva da União tem razão de ser. Em primeiro lugar, porque o bem objeto da desapropriação, no caso, há de ser, necessariamente um imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social. Em segundo lugar, porque esse imóvel há de estar situado em zona prioritária para fins de Reforma Agrária, cuja definição é também exclusiva o Poder Executivo Federal, nos termos do art. 20, do estatuto da Terra. (MARQUES, 2012, p. 141).
Mediante a informação de que a competência é da União, é visto que a ação de desapropriação tramitará na vara da Justiça Federal, em que se situa o imóvel desapropriado. Conforme sessão ocorrida em maio de 2001, o Conselho da Justiça Federal autorizou o Tribunal Regional Federal a criar varas agrárias com o intuito de agilizar e especializar os julgamentos de processos de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.
Sobre o prévio procedimento administrativo, este é instaurado pelo INCRA, e serve para aferir se o imóvel é grande e improdutivo, nos termos da Lei nº 8.629/93, onde este procedimento se resolverá com o decreto do Presidente da República, declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária. Este decreto será publicado no Diário Oficial da União e “se constituirá em prova do bom direito do poder expropriante, para o ajuizamento de medida cautelar de vistoria e avaliação, preparatória da ação de desapropriação propriamente dita.” (BARROS, 2002, p. 56).
O prazo para ajuizamento da ação será de 2 (anos) contados da publicação do decreto declaratório no Diário Oficial da União, conforme art. 3º da Lei Complementar nº 76 de 1993. Caso não se tenha a ação proposta neste prazo legal, este decreto declaratório se torna ineficaz, sendo que este não poderá mais ser usado para a propositura da ação cautelar de vistoria e avaliação. Caso o INCRA, após este prazo, tenha conhecimento de que a propriedade ainda se mantenha grande e improdutiva, poderá instaurar novo procedimento administrativo, desde que seja reeditado outro decreto expropriatório pelo Presidente da República. “O que não pode ser aproveitado é o mesmo procedimento, pois, perdendo o ato
administrativo a sua validade, somente a manutenção da realidade fática que o ensejou permitirá sua reedição.” (BARROS, 2002, p. 57).
Tendo em vista que a ação de desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, é uma ação especial, esta tem requisitos próprios. A sua petição inicial, além do conteúdo exigido para qualquer ação (art. 319 do NCPC), deverá conter a oferta do preço11, bem como deverá ser instruída com os seguintes documentos:
I - texto do decreto declaratório de interesse social para fins de reforma agrária, publicado no Diário Oficial da União;
II - certidões atualizadas de domínio e de ônus real do imóvel; III - documento cadastral do imóvel;
IV - laudo de vistoria e avaliação administrativa, que conterá, necessariamente: a) descrição do imóvel, por meio de suas plantas geral e de situação, e memorial descritivo da área objeto da ação;
b) relação das benfeitorias úteis, necessárias e voluptuárias, das culturas e pastos naturais e artificiais, da cobertura florestal, seja natural ou decorrente de florestamento ou reflorestamento, e dos semoventes;
c) discriminadamente, os valores de avaliação da terra nua e das benfeitorias indenizáveis.
V - comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento de terra nua;
VI - comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento no caso de inexistência de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias úteis e necessárias. (INCRA, 2016).
Após estar em ordem a petição inicial e recebida pelo juiz, este irá mandar intimar o autor na posse do imóvel, determinará a citação do expropriado para, querendo, contestar o pedido e expedirá mandado ordenando a averbação do ajuizamento do imóvel expropriado, para que terceiros tomem conhecimento.
Segundo a Lei Complementar nº 76, a intimação do expropriando será feita na pessoa do proprietário do bem ou seu representante legal, caso ele sendo espólio e não houver inventariante, a intimação será feita na pessoa do cônjuge sobrevivente ou na de qualquer herdeiro ou legatário que esteja na posse do imóvel (art. 7º, § 2º da Lei Complementar nº 76/93).
O juiz, ao despachar a petição inicial, de plano ou no prazo máximo de 48 horas, designará data para audiência de conciliação, com o intuito de abreviar o processo, caso se
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Explica-se como obediência ao princípio constitucional da justa e prévia indenização, em títulos da dívida agrária pela terra nua e em dinheiro pelas benfeitorias úteis e necessárias.
tenha acordo, este terá força de sentença para viabilizar o registro do imóvel em nome do poder expropriante (BARROS, 2002).
A Lei Complementar nº 76/93 estabeleceu a possibilidade de ampla defesa, mas com a ressalva de exclusão quanto ao interesse social, conforme se lê no art. 9º: “A contestação deve ser oferecida no prazo de quinze dias e versar matéria de interesse da defesa, excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado.” (BRASIL, 1993).
Na fase instrutória da ação, deverá ser discutido apenas o quantum a indenizar, e excepcionalmente a existência de algum vício no ato administrativo que declarou o interesse social. A contestação poderá versar sobre qualquer matéria de defesa, excluída a apreciação quanto ao interesse social.
Tem-se observado, no entanto, que as defesas apresentadas pelos expropriados não se limitam as contestações. A perspicácia dos advogados concebeu uma via indireta defensiva que tem surtido efeito paralisante do processo principal, embora este, por força do art. 18 da LC nº 76/93, tenha caráter preferencia e prejudicial em relação a outras ações que envolvam o imóvel expropriado. Trata-se da já conhecida Ação Declaratória de Produtividade, cuja pertinência comporta temperamentos, na medida em que a produtividade se afigura um fato, e não uma relação jurídica. (MARQUES, 2012, p. 147).
Na sentença desapropriatória, se transmitirá, em um primeiro momento, a propriedade do particular para a União e depois será fixado o valor da indenização. “O valor da indenização deverá corresponder ao valor apurado na data da perícia, corrigido monetariamente até a data do efetivo pagamento, se evidentemente se louvrar ele nesta prova.” (BARROS, 2002 p. 63).
Terminado o processo de desapropriação, com registro do imóvel em nome da União, inicia-se a fase de distribuição das terras desapropriadas. O prazo para essa distribuição encontra-se na Lei nº 8.629/93, fixado em 3 (três) anos a contar da data do registro do título de domínio. Neste meio tempo, deverá o INCRA destinar as terras aos beneficiários, conforme ordem de preferencia contida no art. 19 da mesma lei.
3 MOVIMENTOS SOCIAIS PELA BUSCA DA REFORMA AGRÁRIA
Desde o início do presente trabalho, pode-se notar que a luta pela terra no Brasil surge desde o princípio da organização da sociedade brasileira. É possível afirmar que, desde a guerra de Canudos, ocorrida entre o Exército Brasileiro e os integrantes de um movimento popular de fundo socioreligioso, é que o homem que trabalha e vive do campo, que se configura como pobre e sem posses, luta contra a ordem que ele entende ser injusta, buscando se inserir no processo produtivo e ter um pedaço de terra em que possa dela sobreviver com dignidade.
A partir daí, se faz necessária uma conceituação dos movimentos sociais, com ênfase no campo. Segundo Fernandes (2005 apud FERNANDES, 2010, p. 1), “são formas de organização sócio territorial de camponeses ou agricultores familiares sem terra e de trabalhadores rurais assalariados que lutam pelos direitos a terra, por emprego e/ou por melhores condições de trabalho e salário.”
Pode-se afirmar que as lutas por recursos e infraestrutura, bem como por terra e reforma agrária são predominantes dos processos de desenvolvimento da agricultura familiar ou camponesa. Seria basicamente uma luta contra o capitalismo.
No governo do ex-presidente José Sarney foi criado o primeiro plano nacional de reforma agrária, com o objetivo de estabelecer a paz nos campos brasileiros, desapropriando mais de 43 milhões de hectares e assentado 1,4 milhões de famílias em cinco anos de seu governo. No término de seu mandato apenas 5% do total de famílias estabelecidas no plano estavam assentadas. O fracasso deste programa fundiário deu-se principalmente à influência das forças conservadoras que apoiavam o governo, que estavam empenhadas em evitar a reforma agrária. (NEVES, 2005, p. 4).
Essas lutas estão voltadas contra uma estrutura fundiária, que sempre privilegiou a grande propriedade, e também foi reprimida mediante grande violência. Mas nem por isso tal luta deixa de retornar ao cenário nacional, com cada vez mais força e vigor.
Uma das primeiras mobilizações em busca de direitos que se tem conhecimento é a dos trabalhadores das fazendas de café e cacau, pois eram constantes as denúncias sobre os salários baixos e a proibição de os colonos plantarem quaisquer tipos de cereais (e com isso acabavam tirando os meios deles sobreviverem por conta própria). Também haviam jornadas
extensas de trabalho e a ausência de direitos trabalhistas, entre outras. Tinham, ainda, descontados de deus salários, o aluguel das casas que lhes eram oferecidas na propriedade, bem como de produtos essenciais, como comida, roupas, remédios, etc. Isto acontecia porque o “dono” da propriedade também possuía uma espécie de mercado dentro de suas terras, e como os trabalhadores não tinham tempo e condições de sair dali para comprar itens essências a sua sobrevivência, eram obrigados a adquirir tudo neste mercado e quando iam receber seus salários, quase tudo ficava por conta de seus gastos neste estabelecimento. Por conta de tais restrições surgiam reivindicações meramente trabalhistas, mas que pediam que as garantias dadas aos operários urbanos fossem estendidas aos rurais, tais como: férias e salário mínimo.
Posteriormente, apareceram as mobilizações dos arrendatários, parceiros e meeiros, que eram os que trabalhavam em terras alheias, que entregavam uma parte do que produziam, geralmente a metade, como renda da terra. Tinham dois tipos de reivindicações, uma pela redução das taxas de arrendamento e outra pela permanência na terra, em que o arrendamento era uma forma para formação de pastos12. Foi nesta luta de redução de taxas que surgiram as primeiras ligas camponesas, nos estados de Goiás e Triângulo Mineiro.
Um dos primeiros movimentos sociais rurais a surgir no Brasil ocorre na década de 50 e início de 60, foram as Ligas Camponesas, que era formada por pequenos proprietários, arrendatários, e trabalhadores agrícolas dos grandes engenhos de açúcar da zona da Mata Nordestina, pela qual lutavam por uma sindicalização rural e contra a apropriação das terras dos pequenos proprietários pelos usineiros nordestinos. As agitações que promoveram nos campos este movimento forçaram o então presidente João Goulart a desapropriar latifúndios para fins da reforma agrária, porém, com o golpe de 64, as ligas camponesas foram combatidas pelos militares e seus líderes foram presos. (NEVES, 2005, p. 3).
As ligas camponesas foram organizações formadas por camponeses do Partido Comunista Brasileiro (PCB) a partir de 1945. Este foi um dos movimentos de maior importância a favor da reforma agrária.
Com o golpe de 64, os militares investiram raivosamente contra as Ligas