De acordo com Mello (1991), descentralização é um conceito político que significa governo próprio para as entidades descentralizadas, o que implica autonomia. Segundo o autor, para existir um governo local autônomo, os seguintes requisitos devem existir: governo eleito pelo voto popular, competência para administrar tudo que tiver caráter essencialmente local, recursos suficientes para desempenhar seu papel e inexistência de controles prévios.
Kolslinski (2000, p. 13), baseando-se em Casassus (1995) e Tobar (1991), apresenta o conceito de descentralização como o “ato de confiar poder de decisão a órgãos diferentes dos do poder central, implicando numa redefinição do papel do Estado na sociedade”.
Conforme Lobo (1990), citado por Kolslinski (2000, p. 13), a descentralização de poder de decisão pode ser expressa em três vertentes:
• transferência da administração direta para a indireta - do governo central para autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista;
• transferência da administração do governo central para entes de governo subnacionais - pode ocorrer na dimensão financeira (por meio da redistribuição de receitas públicas) e na dimensão político institucional (por meio da redistribuição de competências);
37 • transferência do Estado para a sociedade civil - pode representar tanto a
transferência de gestão do Estado para as organizações da sociedade civil, tais como associações de moradores e sindicatos, como a privatização dos serviços públicos.
Já a descentralização vista como uma estratégia ou meio para atingir determinados fins pode ser vista como meio de desonerar o Estado, onde a descentralização tem um caráter privatizador, representando a transferência de gestão do setor público para o privado; e como meio de atingir a “universalidade na cobertura dos serviços públicos” e a melhor qualidade destes. Desse modo, a descentralização significaria a transferência de gestão do governo central para entes subnacionais e/ou para organizações da sociedade civil (Tobar, 1991 apud Kolslinski, 2000, p. 13).
De acordo com Smith (1985), citado por Guimarães (2002, p. 4), a descentralização pode ser aplicada em várias circunstâncias e nas mais diversas organizações, envolvendo a combinação hierárquica de diferentes instituições e funções. Ainda, o autor afirma que a descentralização “é vista contemporaneamente como uma condição necessária para o desenvolvimento social, econômico e político dos Estados Modernos”.
Conforme Guimarães (2002, p. 6), baseando-se em Penfold-Becerra (1998, p. 6), os tipos de descentralização presentes na literatura segundo o nível para o qual a decisão é transferida são:
• desconcentração - caracteriza-se pela ocorrência de transferência de responsabilidades administrativas, dentro da agência pública central; • delegação - implica transferência de responsabilidades gerenciais da
estrutura burocrática central para organizações externas, ou para unidades administrativas dentro de uma região ou para organizações não governamentais e filantrópicas;
• devolução - considerada como transferência de responsabilidade fiscal e administrativa para as unidades subnacionais de governo ou para autoridade regional ou local dentro de unidades administrativas;
• privatização - se refere a transferências de responsabilidades públicas para órgãos privados.
38 Ainda, Guimarães (2002), baseando-se em Boisier (1991, p. 32), apresenta uma tipologia para a descentralização de acordo com as modalidades apresentadas pela mesma. Nesse sentido, a descentralização pode ser:
• funcional - quando são transferidas ao ente descentralizado competências específicas;
• delimitadas - quando se referem a só um setor de atividade;
• territorial - quando é transferido poder decisório a órgãos cujo âmbito de atuação ou cuja jurisdição estão constituídos por um território, ainda que esses órgãos, tendo personalidade jurídica própria, mantenham uma relação de dependência hierárquica na geração de suas autoridades; • política - considerada como a forma máxima da descentralização, quando
o corpo descentralizado é gerado a partir de processos eleitorais e se pode reconhecer uma estrutura administrativa descentralizada, a exemplo dos municípios, províncias, departamentos etc.
Apesar de apresentar essas categorias, Guimarães (2002, p. 6) chama a atenção para o fato de que elas são consideradas apenas um exercício de classificação, não permitindo uma maior compreensão sobre processo de descentralização como um todo, bem como de suas interfaces e complexidade. Ademais, o autor argumenta que “a descentralização é um processo dinâmico, que envolve transferência de poder, portanto, gerador de conflitos e disputas, aspectos difíceis de serem contemplados em tipologias”.
Nesse contexto, Abrucio (2006) argumenta que algumas políticas descentralizadoras podem aumentar as desigualdades entre as regiões e fragmentar a prestação do serviço público. Corroborando essa visão, Arretche (1998) afirma que o deslocamento da gestão das políticas sociais para esferas subnacionais de governo não é um processo isento de problemas, pois a descentralização, além de não ocorrer de forma homogênea em todo o país, também apresenta “graus” de adesão significativamente diferentes entre os Estados, como reflexo de um conjunto de fatores.
De acordo com Arretche (1996), a forma centralizada emergente no Brasil até fins da década de 1970 é resultado de dois movimentos simultâneos: de um lado, os principais tributos e fontes de recursos fiscais passaram progressivamente a ser de competência exclusiva do governo federal e, de outro, foi no nível federal que se desencadeou uma bem sucedida estratégia de fortalecimento institucional, que compreendeu a criação de órgãos administrativos capazes de formular estratégias de
39 desenvolvimento econômico e de inovação em política social, bem como a formação de burocracias tecnicamente preparadas.
O debate sobre a reforma do Estado na área social teve início no Brasil em 1970, ganhando impulso nos anos 1980 com a consolidação da Constituição Federal de 1988 (FARAH, 2001). Conforme evidenciado por Arretche (1999), no Brasil pós-1988, a autoridade política de cada nível de governo passou a ser soberana e independente das demais. Nessas condições, a redefinição de competências e atribuições da gestão das políticas públicas, particularmente as sociais, se deu sob as bases institucionais de um Estado federativo, dotadas de autonomia política e fiscal, as quais assumiram funções de gestão de políticas públicas ou por própria iniciativa, ou por adesão a algum programa proposto por outro nível mais abrangente de governo, ou ainda por expressa imposição constitucional.
Não obstante, Fernandes (2007, p. 16) ressalta que os serviços públicos, após anos de descentralização, ainda “esbarram na capacidade financeira, administrativa e de recursos humanos instalada nos municípios”. Dessa forma, o autor afirma que a descentralização das políticas sociais no Brasil, que passa a existir a partir de 1988, ainda é algo gradual e requer “uma complexa engenharia institucional de funcionamento”.
Após a apresentação dos principais temas relacionados ao objeto deste estudo, passa-se às considerações sobre os procedimentos metodológicos.
40 3 METODOLOGIA
Nesta seção, apresentam-se os procedimentos metodológicos adotados para a realização do presente estudo.