3. MODELOS DE GESTÃO DEMOCRÁTICA NAS ESCOLAS
3.4. Descentralização vs Centralização desconcentrada
No planonacional e internacional da política educativa, a “descentralização” tem sido uma aspiração fundamental desde há algum tempo, tal como a “participação”, a “igualdade de oportunidades”, a “autonomia” e a “reforma”.
Uma maior ênfase na igualdade e na redistribuição redunda, com o tempo, em projectos de intenção e ou medidas descentralizadoras, e resulta também numa maior preocupação pela qualidade e excelência, tanto assim que, nos períodos de profundo enraizamento das ideias centralizadoras se sucedem firmes tendências descentralizadoras (Sarmento, 1999).
Nesta sequência, os princípios da descentralização educativa, da participação comunitária e contextualização das dinâmicas escolares aparecem explicitamente consagrados na LBSE (1986): “Descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e acções educativas, de modo a proporcionar uma correcta adaptação às realidades, um elevado sentido de participação das populações, uma adequada inserção no meio comunitário e níveis de decisão eficientes (art. 3º, alínea g)”.
Segundo Formosinho (1989), de acordo com os princípios da democracia, pode-se conceber dois modelos de organização administrativa do país – um modelo centralizado e outro descentralizado. Na concepção do modelo centralizado, compete ao Estado o papel político activo e aos órgãos da administração central a execução das suas decisões, consubstanciada na legitimidade que é reconhecida ao Governo para legislar sem ter de consultar os cidadãos, desde que escudado na vontade geral. A este modelo de democracia estão associados os fundamentos da burocracia vista como modo de acção, impregnada de um apelo ao poder hierárquico.
É assim neste quadro reformista do sistema educativo que a “reforma da administração educacional surge como pano de fundo e vector fundamental do
programa do XI Governo constitucional na área da educação” (Ministério da Educação, 1989: 109).
Neste propósito, e no intuito de contribuir para identificar os êxitos e as dificuldades e para fornecer as bases para o aperfeiçoamento do modelo8, procedeu a Comissão da Reforma do Sistema Educativo a análise e avaliação da execução gestionária das escolas desenvolvida à luz do modelo da Gestão Democrática (Serra, 2007).
Deste processo avaliativo do sistema de gestão escolar em vigor nas escola portuguesas desde 1975, resultou, designadamente, o reconhecimento da necessidade de mudança e inovação organizacional por oposição às práticas centralizadoras e de gestão submetida às orientações dos serviços centrais burocratas: “importa pois inverter a tradição do modelo técnico-burocrático de organização e funcionamento, muito centralizado que tem vigorado no nosso país. (...)” (SERE/ME, s.d).
Porém, a descentralização do sistema educativo nunca foi efectivamente levada a bom termo, a sua visibilidade não passou de intenções ou meras tentativas de transferência de concepções organizacionais dos municípios como modelo de referência para a organização escola, como refere Fernandes, citado por Serra (2007).
Sobre a prática centralizadora da administração pública e posterior desconcentração, confirma Pinto (1998: 18): “no campo educativo, até à criação das Direcções Regionais tudo era decidido entre a 24 de Julho e a 5 de Outubro, ou seja, num processo claro de centralização total”.
Nesta perspectiva, regista-se o novo entendimento da escola como lugar nuclear do processo educativo no quadro de uma política educativa apostada na implementação da autonomia nas escolas9 e que na dimensão formativa da escola visa a ‘educação, integração, cidadania’ dos alunos; ao nível da gestão do sistema educativo e do governo da escola, em particular, faz-se, pois, a apologia de princípios orientadores para a autonomia, a diversificação e a abertura institucional, num quadro de participação e descentralização (Serra, 2007).
Entretanto, o Ministério da Educação já vinha procurando reestruturar a sua orgânica e abandonando o figurino de administração centralizada concentrada das escolas básicas e secundárias, primeiro pela desconcentração de serviços para
8 Ver preâmbulo do Despacho nº. 36/SEEBS/SERE/93, de 31 de Agosto 9 Decreto-Lei n.º 43/89, de 3 de Fevereiro
descongestionamento dos centrais10 e consequente delegação de competências11 e depois criação das Direcções Regionais de Educação, dirigidas por um director para as coordenar e dirigir (Formosinho e Machado, 1998).
Assim, a desconcentração vinha associada à descentralização, considerando que as direcções regionais de educação são serviços desconcentrados que prosseguem as atribuições do Ministério da Educação em matéria de orientação, coordenação e apoio aos estabelecimentos de ensino, de gestão e respectivos recursos humanos, financeiros e materiais e ainda de apoio social escolar e apoio à infância (Decreto-Lei n.º133/93, de 26 de Abril, art.º13º,n,º2).
Nesta linha, afigura-se um processo de desconcentração, como forma de aumentar a eficiência da actividade de administração pública dentro do molde centralizado. Deste modo, afirma-se que a descentralização continua a ser uma fábula, uma vez que os órgãos locais dependem hierarquicamente da administração central do Estado e são sujeitos ao poder de direcção do estado (Formosinho e Machado, 1998).
No que concerne à administração escolar, a partir da segunda metade da década de 80 e toda a de 9012 do século XX “a temática da administração da escolas foi objecto de amplo debate e reflexão” (Formosinho, 2000: 147), regista-se, segundo Nóvoa (1992: 84), “algumas tendências no sentido da descentralização do ensino”, contrariando a histórica excessiva centralização e uniformização, tendo levado alguns responsáveis como Pedro d’Orey da Cunha, Secretário de Estado da Reforma Educativa, a referir concretamente que “o ano de 1988 talvez tenha sido o ano em que Portugal mais esforços fez para se deslocar do sistema burocrático para o ideal comunitário” (Cunha, 1989: 20). Sobre este período, Barroso (2000c: 83) refere que “a partir dos finais da década de 80, observa-se uma alteração da política educativa com o desenvolvimento de uma retórica e de algumas medidas legislativas para a descentralização territorial da administração, o reforço da autonomia das escolas e uma alteração das estruturas e processos de gestão, privilegiando a direcção unipessoal, a participação dos pais e a qualificação dos gestores”.
Assim, a partir de finais dos anos 80 começa a esboçar-se uma clara intenção da Administração Educacional abandonar a prática de tomada de decisões a nível central para aplicação uniforme a todo o território nacional e um desejo de impulsionar os
10 Criação das Delegações da Direcção-Geral de Pessoal, Decreto-Lei n.º259-A/80, de 6 de Agosto 11 Despacho de 17 de Março de 1981 da D-GP.
estabelecimentos a tomar decisões estratégicas coerentes com as “causas” nacionais da educação 13 (Formosinho e Machado, 1998).
É com este sentido que alguns autores aplicam o termo “territorialização” das políticas e da administração da educação14 como forma mais abrangente para designar as várias modalidades de descentralização, re-centralização e re-descentralização que têm caracterizado as medidas tomadas em diversos países neste domínio (Barroso, 1996).
Contudo, é com o modelo organizacional de gestão definido pelo Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de Maio, que a participação dos parceiros educativos e, em particular, do poder local na área da educação, adquire uma outra dimensão também ao nível das responsabilidades e partilha de poderes. Esta intervenção é reforçada com a Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais e fixa regras de delimitação da intervenção das administrações central e local, designadamente em matéria de investimento, que o poder local ganha estatuto de intervenção na área de educação. Esta intervenção é reforçada pelo Decreto-Lei n.º7/2003, de 15 de Janeiro, designadamente no que concerne à Carta Educativa e ao Conselho de Municipal de Educação (Serra, 2007).
Nesta linha, a implementação e afirmação da descentralização educativa requer o desenvolvimento de parcerias entre os agentes locais, em particular envolvendo as instituições com responsabilidades na prossecução do processo educativo em contexto escolar e empenhadas no desenvolvimento local.
Desenvolve-se, a seguir, um breve referencial teórico sobre a evolução da cultura organizacional da escola, como potencial a uma mudança que propicie as condições que possam servir para melhorar o serviço público de educação, assim como as rupturas necessárias à construção do futuro, no sentido da criação de uma escola de qualidade, criativa, crítica, eficaz e eficiente.