DESCONSTRUINDO INSTITUIÇÕES: A NECESSIDADE DO FIM DA

Para que o país possa reestabelecer uma política imigratória que seja consentânea com os preceitos constitucionais da dignidade da pessoa humana e do desenvolvimento nacional (art. 1º, III; 3º, II, da CF), sustenta-se que é preciso extirpar o autoritarismo da Administração Pública brasileira.

Como se viu, essa não é tarefa fácil, devendo apenas ser realizada por meio da transformação da lei do estrangeiro ou a partir da via jurisdicional. Isto é, por meio do controle de constitucionalidade do Estatuto via ADPF, caso em que se reconheceria a não-recepção da lei pela Constituição Federal; ou por meio da iniciativa de lei no Congresso Nacional, seja de origem parlamentar, seja do Presidente da República, ou mesmo de iniciativa popular.

De toda forma, tratar da hipótese de nova lei é tratar de novo fundamento compatível com a Constituição. Esse renovado fundamento deve ser também o objetivo da política imigratória, mesmo porque será balizado e concretizado pelas ações governamentais posteriores que deverão estar em consonância com o estabelecido na lei. Retome-se que não será apenas a lei das migrações a política imigratória que se deseja para a sociedade brasileira. Mas ela funcionará como veículo da efetividade da normativa constitucional, seja no trato da burocracia, seja nas relações sociais dos imigrantes e dos emigrantes.

Aliás, a lei que venha a substituir o Estatuto do Estrangeiro deve apresentar a amplitude de abarcar, além dos imigrantes, os emigrantes brasileiros, uma vez que, institucionalmente, o atendimento de suas demandas pelo Estado é desorganizado e poderia ser repensado a partir da criação de legislação que preveja, mesmo que minimamente, seus direitos e deveres.¹⁹⁹

199 FIRMEZA, George Torquato. Brasileiros no exterior. Brasília-DF: FUNAG, 2007. p. 236.

Para tanto, a lei que terá por amplo escopo as migrações relativas ao Brasil (entrada no território nacional e proteção dos emigrados no exterior), deverá sair da mesquinhez instituída pelo regime civil-militar em 1980. A defesa do trabalhador nacional e a Segurança Nacional "ideológica", de um regime político que não mais existe, são heranças que se mantêm por omissão do Estado e por fraca análise institucional sobre a entrada de imigrantes no país.

Na globalização, tempo em que vige o paradigma técnico-científico-informacional,²⁰⁰ o estabelecimento de restrições calcadas em fundamentos utilizados para reproduzir o modelo de substituição de importações e para proteger um regime ditatorial que se sustentava sobre o medo e contra o regime comunista na Guerra Fria, não acompanha as rápidas transformações de um mundo cada vez mais multipolar. Atualmente, o que se quer da globalização é um "pluralismo qualificado: um mundo de democracias" que permitirá "maior liberdade para cruzar fronteiras nacionais e trabalhar no exterior": uma maneira poderosa de se equalizar circunstancialmente as nações.²⁰¹

Assim, este item serve para se atentar a necessidade de desconstruir institutos e instituições que permanecem no Estado e na sociedade brasileiros. Essa desconstrução deverá ser pautada contra o "fetichismo institucional", cujo maior crítico é Roberto Mangabeira Unger. De maneira simplificada, o fetichismo institucional significa entender que o status quo mantido na sociedade por institutos criados, ou mesmo importados, é perene e que nada além disso poderá ser melhor.

Segundo sua teoria social de Unger, as instituições não devem ser compreendidas como entidades neutras, pois "a miragem da neutralidade interfere com o objetivo mais importante, o de encontrar disposições

200 "Nos dias atuais, um novo conjunto de técnicas torna-se hegemônico e constitui a base material da vida da sociedade. É a ciência que, dominada por uma técnica marcadamente informacional, aparece como um complexo de variáveis que comanda o desenvolvimento do período atual. O meio técnico-científico-informacional é a expressão geográfica da globalização." (SANTOS, Milton; SILVEIRA, Maria Laura. O Brasil: território e sociedade no início do século XXI. 15.ed. Rio de Janeiro: Record, 2011. p. 21)

201 UNGER, Roberto Mangabeira. O que a esquerda deve propor. Trad. Antonio Risério Leite Filho. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2008. p. 139-140.

compatíveis com um experimentalismo prático de iniciativas e com uma diversidade real de experiências".²⁰²

Por isso que, para Mangabeira Unger, o fetichismo institucional é identificar ilusoriamente alguns dispositivos institucionais, acidentais, mas detalhados, com "conceitos institucionais abstratos" como a economia de mercado, a democracia representativa ou mesmo a sociedade civil livre.²⁰³ Sustenta Unger que os problemas de desenvolvimento e de democracia no Brasil ainda não foram resolvidos porque se combinou uma "globalização econômica com cópia e adaptação institucional".²⁰⁴

Tratou-se no primeiro capítulo deste trabalho sobre a importação de uma Doutrina da Segurança Nacional (DSN) que, mesmo após sua adaptação pela ESG, seguiu influências daquela formulada pelo governo estadunidense. Essa DSN foi mantida ainda no final do regime civil-militar, como se vem argumentando. E mais: o objetivo nela fundamentado, a defesa do trabalhador nacional em detrimento da condição de vida do imigrante no Brasil, permanece mesmo depois da promulgação da Constituição de 1988.

Carlos Sávio Teixeira lembra que, para Unger, a sociedade é um artefato porque "suas estruturas e suas instituições são o produto da vontade e da imaginação humana - e não pode, portanto, ser entendida por analogia aos fenômenos da natureza."²⁰⁵ E Unger radicaliza essa ideia a tal ponto em que apresenta a "necessidade falsa" de nos submetermos a um mundo social que não construímos totalmente. E, de fato,―porque sempre há mais em nós mesmos do que nesse mundo que forjamos, é que podemos enxergar um

202 CUI, Zhiyuan. Prefácio. In: UNGER, Roberto Mangabeira. Política: os textos centrais, a teoria contra o destino. São Paulo: Boitempo; Santa Catarina: Argos, 2001. p. 15.

203 CUI, Zhiyuan. Prefácio. In: UNGER, Roberto Mangabeira. Política: os textos centrais, a teoria contra o destino. São Paulo: Boitempo; Santa Catarina: Argos, 2001. p. 15.

204 UNGER, Roberto Mangabeira. Necessidades falsas: introdução a uma teoria social antideterminista a serviço da democracia radical. São Paulo: Boitempo, 2005. p. 20.

205 TEIXEIRA, Carlos Sávio G. Apresentação. In: TEIXEIRA, Carlos Sávio G. (Org.) Roberto Mangabeira Unger. Rio de Janeiro: Beco do Azougue, 2012. p. 09. Conforme Unger, "O pensamento social moderno nasceu proclamando que a sociedade foi feita e imaginada, ou seja, que é um artefato humano e não a expressão de uma ordem natural oculta. Essa idéia inspirou as grandes doutrinas seculares de emancipação: liberalismo, socialismo e comunismo. (...) Ninguém ainda levou ao limite a idéia da sociedade como artefato. Pelo contrário, as teorias sociais que forneceram às políticas radicais seus principais instrumentos intelectuais contrapunham à idéia da sociedade como algo feito e imaginado a ambição de criar uma ciência da história, cheia de explicações com a aparência de leis." (UNGER, Roberto Mangabeira. Política: os textos centrais, a teoria contra o destino. São Paulo:

Boitempo; Santa Catarina: Argos, 2001. p. 25).

pouco mais além, pensando e realizando o que não se aprova nesse mundo que criamos".²⁰⁶

Se a sociedade é um artefato que deve ser analisado como um construto do ser humano, e não como um objeto permanente e imutável no tempo, natural e já posto, como quer Unger, a alteração do contexto social e do desenho institucional formulado pelo Constituinte exige a reformulação das instituições. A nova ordem constitucional é aberta, republicana, democrática e voltada à defesa e à efetividade dos direitos e garantias fundamentais. Se a sociedade brasileira foi reconstruída em novo artefato a partir de 1988, portanto, as instituições e institutos que servem de instrumento para ordenar as relações sociais devem, obrigatoriamente, adequarem-se à nova realidade.

No específico caso dos imigrantes no Brasil, a permanência de institutos como o Estatuto do Estrangeiro, calcado naquela política imigratória restritiva das décadas de 1970/1980, em clara incompatibilidade com os direitos humanos, pode vir a influenciar a vida em sociedade, tendo claras implicações práticas.²⁰⁷

Dessa maneira, as tradições intelectuais e ideológicas formuladas a partir da influência do contexto da Guerra Fria e que permaneceram por 21 anos regendo o ordenamento jurídico nacional²⁰⁸ e, particularmente, o Estatuto do Estrangeiro,²⁰⁹ como foi a Doutrina da Segurança Nacional,

206 UNGER, Roberto Mangabeira. Necessidades falsas: introdução a uma teoria social antideterminista a serviço da democracia radical. São Paulo: Boitempo, 2005. p. 16.

207 Mangabeira Unger lembra que "nossas crenças relativas a ideais e interesses são formadas pelas estruturas institucionais e imaginativas da vida social. Mas não são formadas completamente. Os contextos formadores da vida social nunca controlam inteiramente nossas relações práticas ou nossas ligações de paixão. Revestimos regularmente nossos interesses e ideias reconhecidos como aspirações mal-definidas que não conseguimos realizar dentro dos limites impostos pelas premissas institucionais e imaginativas atuais. Mas, da mesma forma regular, deixamos de entender o conflito entre as aspirações e premissas por não conseguirmos imaginar possibilidades alternativas de organização social. Por sua vez, essa incapacidade nos induz a subestimar a riqueza de materiais disponíveis para uso na transformação de contextos: os resíduos de disposições institucionais e mundos imaginativos passados, as anomalias persistentes de uma ordem social e as eternas disputas práticas e imaginativas triviais, que se ampliam até se tornarem lutas pela subsersão de estruturas." (UNGER, Roberto Mangabeira. Política: os textos centrais, a teoria contra o destino. São Paulo: Boitempo; Santa Catarina: Argos, 2001. p. 29).

208 CLÈVE, Clèmerson Merlin. O direito em relação: ensaios. Curitiba: Veja, 1983. p. 52;

BICUDO, Helio. Direitos civis no Brasil, existem? São Paulo: Brasilense, 1982. p. 42.

209 No mesmo sentido entendem: LOPES, Cristiane Maria Sbalqueiro. Inmigración y derechos humanos: un análisis crítico del caso brasileño. Curitiba: Juruá, 2013. p. 116-118;

FARENA, Maritza Natalia Ferretti Cisneros. Direitos humanos dos migrantes: ordem

devem ser dissolvidas em um processo duplo de desconstrução e reconstrução: porque "fornecem os materiais e métodos necessários à sua substituição".²¹⁰

No caso da DSN, sua violação de preceitos fundamentais da Constituição e o atraso proporcionado por sua legitimação nos órgãos administrativos que, na prática, restringem a entrada de imigrantes no Brasil, são caminhos que não devem mais ser seguidos no país. Uma ampla e globalizada reformulação institucional e legislativa precisa substituir esse paradigma.

Mas nem por isso, alerta-se, a antiga DSN será substituída pela Doutrina Atual da Segurança Nacional (DASN), representada precipuamente pelas ações governamentais dos EUA pós-11 de setembro de 2001. O ataque às torres gêmeas em Nova Iorque, segundo Jónatas Machado, ao reavaliar o risco internacional, reconfigurou o mundo e seus equilíbrios de poder e aumentou a procura pela ação estatal, especialmente a militar²¹¹e a de inteligência.

A imigração não pode ser compreendida sob o quadro teórico da segurança, do Estado de Polícia. A imigração deve ser pautada sobre direitos ––––––––––––––––––––––

jurídica internacional e brasileira. Curitiba: Juruá, 2012. p. 152; PINTAL, Alexandre. Direito imigratório. 2.ed. Curitiba: Juruá, 2013; e RAMOS, André de Carvalho. Direitos dos estrangeiros no Brasil: a imigração, direito de ingresso e is direitos dos estrangeiros em situação irregular. In: SARMENTO, Daniel; IKAWA, Daniela; PIOVESAN, Flávia. Igualdade, diferença e direitos humanos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 729.

210 UNGER, Roberto Mangabeira. Necessidades falsas: introdução a uma teoria social antideterminista a serviço da democracia radical. São Paulo: Boitempo, 2005. p. 16.

211 E Machado continua: "Do lado dos Estados Unidos, a resposta ao ataque de 11 de Setembro assentou na mobilização de recursos políticos, diplomáticos, financeiros, informacionais e militares para o combate ao terrorismo numa perspectiva de longo prazo.

Este projecto assentou, desde o início, 1) na revalorização da legítima defesa preventiva ou anticipatória, 2) numa maior disponibilidade para actuar unilateralmente quando necessário, 3) na diluição da distinção entre combate ao crime e acção armada e entre terroristas e Estados que apoiem o terrorismo."(MACHADO, Jónatas E. M. Direito internacional: do paradigma clássico ao pós-11 de setembro. 3.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2006. p. 675-676). Segundo Cristiane Maria Sbalqueiro Lopes, "la consolidación de la visión de la inmigracíon como problema de seguridad nacional y su vinculación con el terrorismo, difundida por los países centrales, produce efectos em los países periféricos. Y la nueva doctrina capitaneada por los Estados Unidos tras los acontecimientos del 11 de sptiembre de 2001 va lentamente impregnándose en las mentes bombardeadas por emisiones de la media que inducen a la sensación de que es necesario "proteger las fronteras". Si bien en el Brasil las fronteras no están propriamiente corriendo riesgo, la visión de la inmigación como problema posibilita la formación de esquemas de pensamiento paranoicos. Encima la legislación brasileña sobre el extanjero no colabora para la consolidación de una cultura devalorización del inmigrante." (LOPES, Cristiane Maria Sbalqueiro. Inmigración y derechos humanos: un análisis crítico del caso brasileño. Curitiba: Juruá, 2013. p. 28-29).

e garantias fundamentais, e também por deveres que o Estado Democrático de Direito exige para que a pessoa humana possa residir no Brasil. Ainda assim, esses deveres não configuram uma visão anterior de imigrantes como suspeitos ou problemas de antemão. Essa hipótese entraria em contradição performativa a partir do momento em que, ao aceitar o imigrante no país, a estrutura estatal estivesse obrigada a fiscalizá-lo como se fosse potencial subversivo e violador da ordem política e social.²¹²

Por isso, é preciso que se faça o giro paradigmático na fundamentação da política imigratória no Brasil e, consequentemente, se edite a lei de migrações que revogará a Lei n. 6.815/1980. O desenvolvimento humano, como direito fundamental que é, calcado na dignidade da pessoa humana e decorrente do desenvolvimento nacional, poderá ser esse novo caminho a ser percorrido pelo país.

3.2 O DESENVOLVIMENTO HUMANO: PRECEITO FUNDAMENTAL QUE