CAPÍTULO II ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL: ENTRE O
2.4 Receitas e fontes de financiamento do gasto público
2.4.4 Destinação de recursos para Entidades de Assistência Social
Quadro 15 - Destinação de recursos para Entidades de Assistência Social SISTEMA DE
FINANCIAMENTO
FORMA DE OPERACIONALIZAÇÃO
Financiamento Direto
Termo de colaboração: plano de trabalho proposto pela administração pública.
Termo de fomento: plano de trabalho é proposto pela organização da sociedade civil.
Financiamento Indireto Concessão de isenções tributárias (impostos e contribuições).
Fonte: O Autor, 2014.
33 Lei 13.019, de 31 de julho de 2014 que estabelece o regime jurídico de parcerias voluntárias, envolvendo ou não a transferência de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua colaboração, para consecução da finalidade de interesse público; define a política de fomento e de colaboração com organizações da sociedade civil; institui o termo de colaboração e o termo de
O termo de colaboração é um instrumento pelo qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com as organizações da sociedade civil, selecionadas por meio de chamamento público, para consecução de finalidades de interesse público propostas pela administração pública.
O termo de fomento é instrumento pelo qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com as organizações da sociedade civil, selecionadas por meio de chamamento público, para consecução de finalidades de interesse público propostas pelas organizações da sociedade civil.
A Lei 13.019, de 2014, entraria em vigor a partir de 01 de novembro de 2014, por força da Medida Provisória nº 658, de 24 de outubro de 2014, a Lei mencionada passa a vigorar 360 dias (trezentos e sessenta dias) de sua publicação oficial. Portanto, o quadro que diz respeito ao sistema de financiamento direto das Entidades de Assistência Social aplicar-se-á nova data de entrada em vigor da nova regra de parceria do Poder Público com as Entidades, fica mantida a relação tradicional de convênio para transferência de recursos públicos para as Entidades.
Com a aprovação da Lei 12.101, de 27 de novembro de 2009, o procedimento da concessão de isenções tributárias limitou o papel do CNAS nesse processo. Os pedidos de concessão do CEBAS passam a ser regulamentados por área e apresentados aos ministérios setoriais, que se encarregarão da avaliação e concessão do certificado.
Para receber o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS), a entidade deve cumprir com os requisitos estabelecidos na Lei 12.101, de 21 de novembro de 2009.
Art. 1º A Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social e a isenção de contribuições para a seguridade social serão concedidas as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, reconhecidas como entidades beneficentes de assistência social com a finalidade de prestação de serviços nas áreas de assistência social, saúde e educação, e que atendam o dispositivo desta lei.
Art. 2º As entidades de que trata o art. 1º deverão obedecer ao princípio da universalidade do atendimento, sendo vedado dirigir suas atividades exclusivamente a seus associados e categoria profissional.
Art. 29 A Entidade beneficente certificada na forma do Capítulo II fará jus a isenção do pagamento das contribuições que tratam os arts. 22 e 23 da lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, desde que atenda, cumulativamente, aos seguintes critérios:
Contribuições Sociais de que as Entidades Beneficentes de Assistência Social estão isentas.
I – 20 % (vinte por cento), destinadas à Previdência Social, incidentes sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas a qualquer título, durante o mês, aos segurados empregados, trabalhadores avulsos e contribuintes individuais (autônomos) que prestem serviços à entidade;
II – 1%, 2% ou 3% destinadas ao financiamento de aposentadorias especiais e benefícios decorrentes de riscos ambientais do trabalho, incidentes sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas a qualquer título, durante o mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos que prestem serviços à entidade;
III – 15 % (quinze por cento), destinadas à Previdência Social, incidentes sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura de serviços prestados por cooperados por intermédio de cooperativas de trabalho;
IV – Contribuição incidente sobre o lucro líquido (CSLL), destinada à seguridade social;
V – COFINS incidentes sobre o faturamento, destinada à seguridade social; VI – PIS/PASEP incidentes sobre a receita bruta, destinada à seguridade social.
Cf. artigos 22 e 23 da lei 8.212 de 1991
Pesquisadores e estudiosos da área de orçamento público e política social avaliam que as desonerações concedidas implicam na redução de receitas das políticas de seguridade social (previdência social, saúde e assistência social).
As renúncias fiscais envolvem receitas financeiras que o governo deixa de arrecadar. Isso representa, por exemplo, dinheiro que deixa de ser alocado para todas as políticas públicas. Assim, uma medida dessa magnitude deve ser discutida com toda a sociedade.
A desoneração da folha de pagamento é associada à diminuição de custos de contratação.
O orçamento da seguridade social vincula constitucionalmente fontes contributivas de empregadores, trabalhadores (sobre folha de salários) e governo (impostos gerais).
Segundo Fagnani34 (2012, p. 11): “As medidas de renúncias tributárias anunciadas pelo governo correm esse modelo clássico. A desoneração da contribuição patronal para a previdência social (20% sobre a folha de salário) e as isenções na CSLL, na Confins e no PIS minam a sustentação financeira e ameaçam o futuro da proteção social brasileira”.
Os estados e os municípios tem que lidar com as flutuações nas arrecadações de impostos provocadas por medidas de desoneração fiscal adotada pelo governo federal para enfrentar a crise econômica.
A Confederação Nacional dos Municípios (CNM) realizou um estudo sobre o comportamento do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) entre os anos de 2009 a 2013. O estudo apresentou que a principal fonte de financiamento de 75% dos municípios (o FPM) tem apresentado mudanças ao longo dos últimos cinco anos.
A arrecadação de tributos compartilhados entre União, Estados e Municípios diminuiu, e os cofres municipais foram sacrificados. O maior exemplo é o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), que faz parte da composição do FPM. Para incentivar o consumo e manter a economia aquecida, o governo federal desonerou este imposto e, ao mesmo tempo, fez o repasse aos municípios despencar.
A Desvinculação da Receita da União foi adotada em 1994, quando da implantação do Plano Real e tem sido prorrogada recorrentemente desde então.
Em 1994, foi criado o Fundo Social de Emergência (FSE) como medida necessária à estabilização da economia. Desde então, esse instrumento foi prorrogado, com algumas alterações, com o nome de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, atualmente, Desvinculação de Receitas da União (DRU). Em 2007, foi aprovada pelo Congresso Nacional sua prorrogação, até 31 de dezembro de 2011, pela Emenda Constitucional nº 56, de 20 de dezembro de 2007.
O Poder Executivo recentemente encaminhou a proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 61, de 2 de agosto de 2011, prorrogando mais uma vez a DRU, desta vez, até 31 de dezembro de 2015. A proposta mantém a atual redação do art. 76 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias, apenas prorrogando seu prazo e atualizando sua redação.
34 Artigo escrito por Eduardo Fagnani, Professor do Instituto de Economia da Unicamp. Desoneração da folha de pagamentos: ameaça à seguridade social. Tributação & Cidadania, Brasília: Fundação ANFIP de Estudos da Seguridade Social, v. 2, n. 8, nov./dez. 2012.
O art. 76 do Ato das disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 76 São desvinculados de órgão, fundo ou despesa, até 31 de dezembro de 2015, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenções no domínio econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011)
§ 1º O dispositivo no caput não reduzirá a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, na forma do § 5º do art. 153, do inciso I do art. 157, dos incisos I e II do art. 158 e das alíneas a, b e d do inciso I e do inciso II do art. 159 da Constituição Federal, nem da base de cálculo das destinações a que se refere a alínea c do inciso I do art. 159 da Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011)
§ 2º Excetua-se da desvinculação de que trata o caput a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011)
§ 3º Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal, o percentual referido no caput será nulo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 68, de 2011).
A DRU, que foi prorrogada até 2015, por meio da EC nº 68/2011, também tem impacto no financiamento da Seguridade Social. Ela permite ao governo utilizar livremente 20% dos recursos vinculados a políticas obrigatórias pela Constituição, exceto educação e transferências compulsórias a estados e municípios. Com isso, o governo acaba retirando recursos da Seguridade Social e os utiliza para o pagamento da dívida pública.
Segundo Salvador (2010), o governo retira do orçamento público cerca de um terço da receita que deveria ser repassada para a Seguridade Social para amenizar a dívida pública. Podemos concluir, então, que as reservas cambiais do país e os altos índices de superávit primários são financiados com os recursos da Seguridade Social.
Essa conduta do governo acaba por gerar um grande prejuízo no financiamento da Seguridade Social e, por consequência, na concessão de benefícios ao cidadão por meio das políticas de assistência social, saúde e previdência social.
O falso discurso do déficit da Previdência Social, que leva a cortes de direitos e à diminuição dos benefícios, não considera os efeitos das renúncias previdenciárias, que deveriam ser consideradas na Arrecadação Líquida do RGPS. Também não leva em conta a necessidade de se analisar as contas da Previdência Social no âmbito do sistema da Seguridade Social, cujo financiamento conjunto está definido no art. 195 do texto
constitucional, nem os efeitos nocivos produzidos pela Desvinculação de Receitas da União (DRU), pelos contingenciamentos.
Quadro 16 - Desvinculação de Receitas – 1994-2015
Denominação Dispositivo Vigência
Fundo Social de Emergência (FSE) ECR nº 1/1994 1994-1995
Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) EC nº 10/1996 1996 e 1º sem. 1997 FEF Prorrogação EC nº 17/1997 2º sem. 1997 a 1999 Desvinculação de Receitas da União
(DRU)
EC nº 27/2000 2000 a 2003 DRU – Prorrogação 1 EC nº 42/2003 2003 a 2007 DRU – Prorrogação 2 EC nº 56/2007 2008 a 2011 DRU – Prorrogação 3 EC nº 68/2011 Até 31/12/2015 Fonte: O Autor, 2014.
Segundo Salvador, (2009), a Desvinculação de Receitas da União (DRU) desviou R$ 39,1 bilhões das políticas de seguridade social para acumulação de capital, por meio do orçamento fiscal. Desde a entrada em vigor, em 2000, foram “surrupiados” da seguridade social mais de 300 bilhões. A ação da Desvinculação de Receitas da União (DRU) (conforme apresentada no quadro acima, vigente desde 1994, sob as mais diversas denominações) subtrai 20% das arrecadações das contribuições previstas constitucionalmente para a seguridade social para os mais diversos usos.
A Lei Complementar Nº 101, de 04 de maio de 2000, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, é mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Foi promulgada com a finalidade de impor normas de planejamento e controle das contas públicas, sendo uma das mais rigorosas legislações a respeito desse tema quando comparada às equivalentes em outros países. O planejamento das ações de governo, as proibições, os limites, as normas, as penalidades, os desvios fiscais, as medidas a serem adotadas para as correções orçamentárias dos desvios, os relatórios de Gestão Fiscal, a Fiscalização e Transparência Fiscal compõem a estrutura da lei.
Define ainda, como essenciais à gestão fiscal responsável, a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação dos tributos. Em essência, a Lei Complementar nº 101 determina que o setor público, nas diferentes esferas de governo, baseado em sua programação e com transparência, consiga atingir seus objetivos sem produzir déficit.
Estabelece regras severas ao grau de endividamento, impedindo que o governante, ao final de sua gestão, comprometa financeiramente o mandato de seu sucessor, prática comum no Brasil entre os anos de 1980 e 1990. Introduz alterações importantes no processo de prestação de contas e limita os gastos que comprometam a realização da gestão pública. (SANDRONI, 2008, p. 265)
A Lei de Responsabilidade Fiscal – promulgada em 2000 – é o sustentáculo jurídico para o superávit primário, mecanismo criticado por muitos estudiosos por desviar recursos públicos dos gastos sociais para pagamento de juros (trata-se de cortes que o governo faz no orçamento para arcar com as despesas da dívida).
Organizações da Sociedade Civil reivindicam a Flexibilização da Lei de Responsabilidade Fiscal para possibilitar aos entes subnacionais condições para a gestão das políticas da saúde, assistência e educação, reverter a danosa terceirização dos contratos de trabalho.
De acordo com Kliass35 (2013, p. 1):
[...] a preocupação central é com a remuneração dos juros e serviços da dívida pública, por meio de estabelecimento de conceitos prejudiciais como superávit primário. Com isso, todo o foco concentrado na redução das despesas públicas, para se obter o equilíbrio orçamentário, não passa de cortina de fumaça para esconder um tipo especial de gasto governamental. Trate-se da despesa financeira. E aqui a diferença de tratamento em favor da abordagem financista fica evidente. De acordo com a perspectiva de “responsabilidade fiscal”, esse tipo de rubrica não fica sujeito a nenhum tipo de controle, ao contrário do que acontece com os demais itens de gasto público, a exemplo de pessoal, investimentos e programas de natureza social. Para finalizar, é importante reconhecer os limites de financiamento e impactos nas políticas de seguridade social. As fontes de financiamento da seguridade social previstas constitucionalmente estão sendo comprometidas pelo atendimento de interesse econômico. Os recursos que compõem as fontes de financiamento da seguridade social estão sendo subtraídos para pagamento dos juros da dívida. O sistema de financiamento da seguridade social é regressivo, onerando a classe trabalhadora por meio dos impostos cobrados sobre consumo e folha de pagamento. Ou seja, quem sustenta as políticas públicas são os mais pobres. Discorda-se da ideia de que o crescimento dos recursos da política de assistência social tem diminuído os investimentos em Saúde e Previdência Social. O investimento em assistência social tem garantido enfrentamento das situações de riscos e
35 KLIASS, Paulo. O pacto de Dilma começa por mais austeridade? Tributação & Cidadania. Brasília, v. 3, n.11, p. 1-9, jul./ago. 2013. Disponível em:
vulnerabilidades sociais por meio do conjunto de benefícios e serviços da proteção social básica e especial. Os próximos capítulos abordarão especificamente a consolidação do direito à assistência social a partir da análise orçamentária.
Conforme analisado no desenvolvimento do presente capítulo, o modelo de financiamento da seguridade social, criado pela Constituição Federal de 1988, prevê fontes exclusivas e com base diversificada nas contribuições sociais, o OSS não foi criado para ser superavitário. O mesmo sofre redução financeira por meio de mecanismos contábeis da Política Fiscal, sendo que os recursos financeiros que deveriam financiar a implementação dos direitos sociais de cidadania previstos no nosso texto constitucional, são alvos de remanejamentos orçamentários do Orçamento da Seguridade Social para o Orçamento Fiscal e também de diminuição de arrecadação de receitas sob a justificativa de enfrentamento da crise financeira através do aquecimento do mercado e do pretexto de geração de emprego e renda por meio da oferta generosa de benefícios fiscais para os setores produtivos.