Princípios Orçamentários

Os princípios orçamentários constituem um conjunto de regras fundamentais que devem nortear o processo de elaboração orçamentária.

Na literatura especializada, existem referências a muitos outros princípios clássicos e modernos. Contudo, expõem-se aqui aqueles identificados e analisados nas referências bibliográficas pesquisadas.

Segundo Matias-Pereira (2012, p. 315),

Pode-se afirmar, portanto, que o orçamento público surgiu para cumprir uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para efetivação desse controle torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Assim, os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação a serem cumpridas na elaboração da proposta orçamentária. Dentre esses princípios destacam-se os da anualidade, unidade, universalização, legalidade, exclusividade, publicidade, equilíbrio, orçamento bruto, não- afetação e especificação.

Como observa o mesmo autor, é oportuno ressaltar que os princípios orçamentários estabelecidos no art. 2º da Lei 4.320, de 1964, e no § 8º do art. 165 da Constituição Federal de 1988 são regras que visam assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe a Lei Orçamentária Anual.

Segundo Mota (2009, p. 29):

As leis definidas na Constituição Federal para o processo orçamentário brasileiro, principalmente a lei orçamentária anual, se submetem a regras fundamentais estabelecidas em legislação.

A intenção dessas regras é de definir parâmetros gerais para a elaboração e execução do orçamento. Essas regras são conhecidas como princípios orçamentários.

Princípios são preceitos fundamentais imutáveis de uma doutrina, que orientam procedimentos e que indicam a atitude a ser adotada diante de uma realidade. [...]

O autor sustenta que a Lei nº 4.320, de 1964, estabeleceu os princípios da unidade, universalidade e anualidade no seu artigo 2º. E que em diversos outros artigos há referências implícitas aos demais princípios orçamentários: 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 15, 34 entre outros. No texto constitucional, também é possível encontrar muitas regras orçamentárias.

Para Albuquerque, Medeiros e Feijó (2013, p. 113) “os princípios orçamentários visam a estabelecer as regras para elaboração e controle do orçamento”.

Seguindo a sequência indicada por Giacomini (2012, p. 63-83), apresentamos os princípios de maior representatividade e especialmente integrados à legislação brasileira.

1. Princípio da unidade: O princípio da unidade orçamentária diz que o

orçamento deve ser uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.

2. Princípio da universalidade: Pelo princípio da universalidade, o

uma regra considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas.

3. Princípio do orçamento bruto: Todas as parcelas da receita e despesa

devem constar no orçamento anual com seus valores brutos (integrais) e não líquidos, sendo proibidas deduções. A adoção deste princípio reforça a transparência no orçamento público.

4. Princípio da anualidade ou periodicidade: De acordo com esse

princípio, o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período determinado, geralmente um ano. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro precisa coincidir com o ano civil (art. 34 da Lei nº 4.320 de 1964).

5. Princípio da não afetação das receitas: Esse princípio é, assim,

sinteticamente definido com base na Constituição Federal de 1988, é proibida a vinculação de parcela de receita de impostos para atender a certos e determinados gastos, tendo em vista não comprometer a arrecadação da receita para atender apenas a algumas despesas específicas, em detrimento de outras também necessárias.

6. Princípio da discriminação ou especialização: De acordo com esse

princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

7. Princípio da exclusividade: No princípio da exclusividade, verifica-se

que a lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação das despesas e à previsão das receitas. Esse princípio está previsto no art. 165, §8º da Constituição Federal de 1988.

8. Princípio do equilíbrio: No que diz respeito ao princípio do equilíbrio,

fica evidente que os valores autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com os valores previstos na arrecadação das receitas. O princípio do equilíbrio passa a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução das despesas sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais.

Além dos princípios já mencionados, outros princípios podem ser brevemente destacados.

9. Princípio da clareza: Pelo princípio da clareza, o orçamento deve ser

ao cumprir com múltiplas funções – algumas não técnicas – deve ser apresentado por linguagem clara e compreensível a todas as pessoas que, por força do ofício ou por interesse, precisam manipulá-lo.

10. Princípio da publicidade: O princípio da publicidade diz respeito à

garantia a qualquer interessado da transparência e pleno acesso às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes. Por sua importância e significação e pelo interesse que desperta, o orçamento público deve merecer ampla publicidade.

11. Princípio da exatidão: A exatidão orçamentária envolve questões

técnicas e éticas. Desde os primeiros diagnósticos e levantamentos com vista à elaboração da proposta orçamentária, deve haver grande preocupação com a realidade e com a efetiva capacidade do setor público de nela intervir de forma positiva por intermédio do orçamento.

Reconhecemos a importância dos princípios orçamentários, eles contribuem com o processo de elaboração e execução orçamentária assegurando maior efetividade às normas que dispõem sobre o assunto, estando grande parte deles incorporados na Constituição Federal de 1988 e na Lei nº 4.320, de 1964.

De acordo com o glossário de termos orçamentários da Secretaria da Fazenda do Governo do Estado de São Paulo, a “execução orçamentária é o processo que consiste em programar e realizar a despesa levando em conta a disponibilidade financeira da administração e o cumprimento das exigências legais”.

A execução orçamentária se desdobra em cinco etapas que caracterizam a execução da receita e despesa pública: programação de desembolso, licitação, empenho, liquidação e pagamento. Ao longo delas, na lei orçamentária, os créditos orçamentários autorizados com suas respectivas dotações orçamentárias9 vão gradativamente se transformando de recursos previstos e autorizados, chamados de valores orçados, para valores

9 _{[...] O crédito orçamentário é constituído pelo conjunto de categorias classificatórias e contas que especificam} as ações e operações autorizadas pela lei orçamentária. No âmbito do orçamento federal brasileiro, a partir de 2000, o crédito orçamentário individualizado compreende o seguinte conjunto de categorias classificatórias na lei orçamentária: Grupo de Despesa, Identificador de Uso, Fonte de Recurso, Modalidades de Aplicação, Categoria Econômica, Subtítulo, Projeto ou Atividade ou Operação Especial, Programa, Função, Unidade Orçamentária e Órgão. Por seu turno, dotação é o montante de recursos financeiros com que conta o crédito orçamentário. Teixeira Machado & Heraldo Reis possuem o mesmo entendimento de uma dotação e assim clareiam a questão: “o crédito orçamentário seria portador de uma dotação e esta o limite de recurso financeiro autorizado”. Ver GIACOMONI, James. O orçamento público. São Paulo: Editora Atlas, 2012, p. 303.

provisionados (liberados pelo órgão responsável para processamento), valores empenhados, valores liquidados e finalmente valores pagos.

1.10 Etapas da execução orçamentária