2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
2.5 OS IDEAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL NO BRASIL
2.5.1 O Diagnóstico
Como resultado do retrocesso burocrático de 1988, houve um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa, no que se refere aos gastos com pessoal, bens e serviços, paralelamente a um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos.
O aumento dos gastos com pessoal foi menor na administração federal porque a necessidade de ajuste fiscal, somada à redução relativa de sua participação na receita tributária, levou à suspensão de quase todos os concursos públicos e, portanto, a uma redução do número de servidores ativos, visto que os funcionários que se aposentavam não eram substituídos.
A composição da força de trabalho no setor público em 1992 (que não deve ter sofrido nenhuma alteração substancial até a apresentação da reforma), no que se refere a sua distribuição entre as três esferas de governo, destaca que os estados empregam quase a metade dos trabalhadores, ou seja, 49%, enquanto os municípios empregam 26% e a União, 25% (MARE, 1995). Esse perfil de
distribuição demonstra uma clara concentração no nível estadual, revelando- se, em princípio, incoerente com a municipalização da execução de serviços conforme dispõe o texto constitucional.
Após estabelecer alguns questionamentos sobre o papel, as atribuições, o tamanho e sobre a eficiência do Estado, o esforço de diagnóstico da reforma centra sua atenção
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de um lado, na política de recursos humanos e nas condições do mercado de trabalho e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas: (1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado; (2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos, com os novos valores gerenciais e modernos, na administração pública brasileira; e, (3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas. As três dimensões estão inter-relacionadas.2.5.1.1 Setores do Estado
No Aparelho do Estado, conforme Quadro 1, é possível distinguir quatro8 setores: o Núcleo Estratégico, as Atividades Exclusivas, os Serviços Não Exclusivos e a Produção de Bens e Serviços Para o Mercado.
i. Núcleo Estratégico: Em sentido lato, corresponde ao governo. É o setor que define as leis e as políticas públicas e o contexto em que são tomadas as decisões estratégias. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. No núcleo estratégico, a efetividade, ou seja, a adoção de melhores decisões e o seu cumprimento efetivo é mais importante que a eficiência.
ii. Atividades Exclusivas: Considera as atividades e serviços de um setor em que só o Estado pode atuar; por exemplo, exercer o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar, cobrar imposto, ofertar saúde pelo
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No livro Reforma do Estado para a cidadania são citadas apenas três atividades: as atividades exclusivas, os serviços sociais e científicos não exclusivos ou competitivos e a produção de bens e serviços para o mercado (BRESSER-PEREIRA, 1998 a).
Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes.
iii. Serviços Não Exclusivos: Aglutinam atividades e serviços em que o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado, tais como as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
iv. Produção de Bens e Serviços Para o Mercado: Corresponde à área de atuação das empresas. Caracteriza-se pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no Aparelho do Estado, como as do setor de infraestrutura.
No campo das atividades exclusivas do Estado, dos serviços não exclusivos e da produção de bens e serviços, o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo. O importante é a qualidade e o custo (MARE, 1995).
2.5.1.2 Setores do Estado e Formas de Propriedade
A forma de propriedade, também apresentada no Quadro 1, de acordo com a classificação da reforma divide-se em propriedade estatal, propriedade privada e propriedade pública não estatal. A propriedade não estatal é constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedades de nenhum indivíduo ou grupos e estão orientadas para o atendimento do interesse público.
No núcleo estratégico, a propriedade tem de ser necessariamente estatal porque envolvem as atividades exclusivas do Estado. Já para o setor não exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não estatal. No setor de produção de bens e serviços para o mercado, a eficiência é o princípio administrativo básico e a administração gerencial a mais indicada. Em termos de propriedade, dada à possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra.
2.5.1.3 Objetivos que Decorrem do Diagnóstico
O objetivo central da reforma é reconstruir o Estado de forma que ele não apenas garanta a propriedade e os contratos, mas também exerça seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais.
Reformar o Aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de implementar as leis e as políticas públicas. Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas do Estado por meio da transformação das autarquias em “agências autônomas” e tornar também muito mais eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não estatais de um tipo especial: as “organizações sociais”9.
2.5.1.4 As Emendas Constitucionais
Finalmente, temos as duas emendas: a da Reforma Administrativa, que procura flexibilizar a estabilidade, estabelecer regimes jurídicos diferenciados e disciplinar os aumentos de remuneração dos Poderes Constituídos, além da Emenda da Previdência. Essas emendas visam, em curto prazo, a facilitar o ajuste fiscal especialmente nos estados e municípios, onde existe excesso de quadros, como também na União, no que diz respeito ao sistema previdenciário.
2.5.1.5 Legislação Infraconstitucional
A aprovação das emendas constitucionais exigirá imediatamente a definição de uma série de leis complementares e ordinárias que tratarão principalmente dos seguintes pontos: demissão por insuficiência, indenização por insuficiência, definição de carreiras exclusivas de Estado, critérios de exoneração por excesso de quadros, definição do novo sistema de previdência e do sistema de saúde dos servidores, lei geral sobre o sistema remuneratório, desregulamentação e desburocratização dos serviços, revisão do Estatuto do Regime Jurídico (MARE, 1995).
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“Organizações sociais” foi a denominação dada às entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária (MARE, 1995).
Quadro 1: Formas de Propriedade e Administração e Instituições do Estado
Fonte: MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (1995), Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.