O ESTADO GERENCIAL E SUAS NOVAS FUNÇÕES

A Emenda Constitucional nº 19/98, também denominada emenda da “Reforma Administrativa”, foi promulgada em abril de 1998 e efetivou as mudanças estruturais necessárias para viabilizar a Reforma Gerencial.

É também desse período o lançamento do livro Reforma do Estado para a cidadania, Bresser-Pereira (1998a), no qual o autor discorre mais amplamente sobre a Reforma Gerencial e avalia positivamente os resultados obtidos, desde 1995, até a promulgação da “Reforma Administrativa”, vislumbrando perspectivas positivas em relação ao futuro da Reforma Gerencial. A ênfase do livro é a mudança constitucional, uma vez que, acrescenta o autor, a reforma é, antes de tudo, uma mudança de instituições. Além disso, enfatiza no escopo da Reforma Gerencial as dimensões que a compõem, isto é, a dimensão institucional, a cultural e a de gestão, além de rebater os seus críticos e justificar os princípios da reforma.

A dimensão institucional, que contempla a reestruturação do Aparelho do Estado, observou as recomendações previstas no plano diretor e dividiu as atividades, conforme o Quadro 2, em dois tipos: Atividades Exclusivas do Estado e Atividades Não Exclusivas do Estado.

2.6.1 Atividades exclusivas do Estado

Envolvem a legislação, a regulação, a fiscalização, o fomento e a formulação de políticas públicas. Essas atividades vinculam-se ao domínio do núcleo estratégico do Estado, composto pela Presidência da República e pelos ministérios (Poder Executivo), sendo realizadas pelas secretarias formuladoras de políticas públicas, pelas agências executivas e agências reguladoras. As secretarias formuladoras de políticas são vinculadas aos ministérios e são ocupadas por secretários executivos que realizam o planejamento e controle das políticas governamentais, bem como pela articulação com os demais ministérios. De acordo com Loureiro e Abrúcio (2005), o governo FHC atuava por meio de dois grandes colegiados responsáveis por produzir e avaliar as políticas e ações governamentais. O primeiro colegiado era constituído pelas câmaras setoriais compostas por ministros concernentes às áreas específicas, presididas pelo chefe da Casa Civil.

O segundo colegiado era formado pelos comitês executivos, compostos pelos secretários executivos, e coordenado pelo subchefe da Casa Civil. A formação desses colegiados teve como finalidade a coordenação e o controle centralizado das decisões na figura do chefe da Casa Civil, que representa o presidente da República. Dessa forma, os colegiados procuraram manter a formulação e avaliação das políticas públicas sob o domínio e controle do Poder Executivo.

As agências executivas são, na verdade, as autarquias e fundações públicas que realizam atividades exclusivas do Estado (BRESSER-PEREIRA, 1998a; MARE, 1998). Os órgãos poderiam tomar a forma de agências executivas se houvesse interesse dos ministérios supervisores e se assim o desejassem. Contudo, deveriam apresentar um plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional e um contrato de gestão com o ministério supervisor.

As agências executivas, ou seja, as autarquias e fundações públicas foram responsabilizadas pela implementação das políticas públicas por meio da prestação de serviços e execução de atividades de natureza estatal, com base nas diretrizes estabelecidas no plano diretor, formuladas, avaliadas e delegadas pelo núcleo estratégico.

Rezende (2004) assegura que a questão da performance das agências administrativas era entendida a partir da consecução dos objetivos operacionais, que se materializavam nos chamados planos estratégicos elaborados no nível de cada agência, nos quais se definiam a missão, os objetivos gerais, as funções e, principalmente, os resultados que seriam atingidos.

As empresas públicas, segundo Bresser-Pereira (1998a), a terceira figura da administração indireta brasileira, ficariam sob a responsabilidade das agências reguladoras, que realizavam atividades de regulamentação e regulação da prestação de serviços públicos pelo setor privado. O governo Fernando Henrique Cardoso instituiu as seguintes agências: Agência Nacional de Petróleo (ANP), Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel). Contando com o Banco Central (BC) e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), o governo passou a ter, então, cinco agências reguladoras.

2.6.2 Atividades não exclusivas do Estado

Os serviços de caráter competitivo englobam os serviços sociais de saúde, educação, científicos, assistência social e cultural, que seriam prestados tanto pela iniciativa privada quanto pelas organizações sociais, que integrariam o setor público não estatal, e as atividades auxiliares ou de apoio. Estas últimas, necessárias ao funcionamento do Aparelho do Estado, como vigilância, transporte, limpeza, serviços técnicos, manutenção, entre outras, seriam submetidas à licitação pública e contratadas com terceiros. No que diz respeito às atividades consideradas de caráter competitivo, que podem ser prestadas pelo setor público ou privado, surgiu um novo modelo de instituição: as organizações sociais.

As organizações sociais, entidades públicas não estatais, destinam-se a absorver as atividades voltadas à publicização. A Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, possibilita que as associações civis sem fins lucrativos, voltadas para os serviços sociais e científicos, se transformem em organizações sociais. As organizações sociais têm controle misto – mercado e Estado. O controle do Estado é antecedido e complementado pelo controle social direto, dos Conselhos de Administração constituídos. Depende, todavia, de o Estado aprovar a conversão da entidade em organização social. Se aprovada, seria estabelecido um contrato de gestão para a prestação de serviços ficando o Estado com a responsabilidade pelo financiamento das atividades públicas da entidade (BRESSER-PEREIRA, 1998a).

Atividades

exclusivas do Estado (Núcleo Estratégico)

Secretarias dos ministérios (formulação das políticas públicas);

Agências executivas ou autônomas (autarquias e fundações públicas); Agências reguladoras (órgãos

reguladores/controladores das atividades desenvolvidas pelas empresas prestadoras de serviços).

Atividades

não exclusivas do Estado

Organizações sociais (prestação de serviços sociais e científicos);

Terceiros contratados por licitação (prestação de serviços auxiliares de apoio).

Quadro 2: Estrutura pós-reforma

Fonte: Adaptado de Bresser-Pereira (1998a).

De acordo com Bresser-Pereira (1998a), além de organizar o Aparelho do Estado e fortalecer seu núcleo estratégico, a reforma transformaria o modelo de administração pública prevalecente. As dimensões culturais e a de gestão complementariam essa função.

À dimensão cultural compete promover a mudança de valores e a transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial. Entretanto, a reforma concreta do Aparelho do Estado ocorre na dimensão gestão. É aí que a administração pública se torna mais efetiva e eficiente e ocorrem as mudanças culturais necessárias; é nesse âmbito que as práticas administrativas gerenciais de fato ocorrem. Nessa dimensão se definem os indicadores de

desempenho, se treina e motiva o pessoal e se desenvolvem estratégias flexíveis para o alcance das metas estabelecidas. Ademais, a utilização de ferramentas de gestão do setor privado promoveria os avanços necessários à dimensão gestão.

O novo modelo de gestão, Bresser-Pereira (1998a), que deve servir de referência para os três níveis de governo, isto é, federal, estadual e municipal, deve incorporar estas características especiais:

 Desconcentrar e delegar autoridade;

 Primar pela descentralização no sentido político e administrativo;  Promover maior competição no âmbito interno do governo;  Usar recursos de forma disciplinada e racional;

 Utilizar, de forma transparente, indicadores de desempenho;  Aprimorar o controle dos resultados;

 Profissionalizar a administração com autonomia e organização em carreiras;

 Orientar-se pelos modelos e instrumentos do setor privado para gestão pública.