Diferenças entre Consórcios Públicos e Convênios de Cooperação

Até a edição da lei dos Consórcios era muito comum a associação de entes da federação para atuação em forma de convênio. Isto ocorria, também, porque o próprio Art 241 da Cosntituição não os diferencia, sequer os define, colocando as duas figuras como instrumento da cooperação interfederativa. No entanto, após a edição da lei dos Consórcios, a diferença entre os institutos é crucial, principalmente porque a lei deu aos Consórcios Públicos um sentido muito maior e mais específico.

Por este motivo cabe aqui um conhecimento breve sobre os convênios de cooperação, para

41 _{Parecer elaborado por Miguel Reale e dirigido ao O Dr. Mauro Arce, Secretário de Estado de Energia Elétrica,} Recursos Hídricos e Saneamento, em resposta á solicitação de exame do texto do Projeto de Lei federal que “institui normas gerais de contratos para a constituição de consórcios públicos, bem como de contratos de programa para a prestação de serviços públicos por meio de gestão associada”. Item 7, p 5.

que se possa realizar as associações necessárias para a diferenciação entre os Consórcios Públicos. Os convênios de cooperação, conforme descrição da emenda constitucional nº 19/1998, e alteração trazida ao art 241, da Constituição Federal, é uma das ferramentas legais para o exercício da gestão associada entre os entes federados.

A Lei 11.107, de 1993 não estabelece formalidades a serem seguidas na constituição dos convênios, aplicando-se aos mesmos os dispositivos que regulam os convênios em geral.

Na leitura de Bandeira de Mello, os Convênios de Cooperação são contratos realizados entre União, Estados e Municípios, sem que resulte deles a criação de pessoas jurídicas (MELLO, 2008, p. 654). Estabelecida, portanto, a primeira distinção entre Consórcios Públicos.

Por sua vez, Hely Lopes Meirelles defende que a partir da edição da lei 11.107, de 2005, a prestação de serviços públicos através da gestão associada só pode ser realizada através dos instrumentos nela previstos (MEIRELLES, 2008, p. 378). Desta forma, os convênios que são estabelecidos para a gestão associada na prestação de serviço públicos, devem ser estabelecidos segundo as normas para a instituição dos consórcios públicos.

Apesar da aparente semelhança, os dois instrumentos são bastante distintos, principalmente no que diz respeito ao seu desenho institucional. A primeira e principal diferença é em relação a autonomia e a segurança jurídica trazida pela formação de uma nova personalidade jurídica na instituição dos consórcios, o que não ocorre nos convênios.

Os consórcios, como pessoa jurídica da administração indireta, pode firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, estabelecer relações jurídicas com pessoas jurídicas de direito público e privado. Sendo de direito público, pode, ainda, promover desapropriações, instituir servidões ou exercer os demais poderes concedidos pelos entes consorciados.

Todas estas possibilidades não estão disponíveis na realização do convênio, que se presta a realização de uma atividade específica. Por não ser constituído de forma contratual, mas por acordo de vontades42 , não cláusula que determine vincule os entes conveniados à conclusão dos serviços ou a prazo determinado, podendo os mesmos denunciar a relação estabelecida a qualquer tempo, sem previsão de qualquer sanção.

Dois grandes exemplos que ilustram a potencialidade dos instrumentos aqui descritos são a instituição da Força Nacional de Segurança e o Consórcio Olímpico.

Consórcio Público Olímpico, foi ratificado pela lei 12. 396, de 21 de março de 2011, com a finalidade de coordenar as atividades de preparação para os jogos olímpicos e garantir as obrigações

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Di Pietro apresenta, detalhadamente, as diferenças entre contrato e acordo de vontades. Resumidamente, nos contratos os interesse são antagônicos, enquanto no acordo de vontades estes interesses são recíprocos, nos convênios há mútua colaboração, enquanto nos contratos há remuneração, entre outros. (DI PIETRO, 2006, p. 315).

assumidas perante o Comitê Olímpico Internacional, sendo denominado Autoridade Pública Olímpica43.

Neste consórcio, firmado entre a União, o Estado do Rio de Janeiro e o município do Rio de janeiro, podem ser verificados todos os procedimentos legais exigidos pela lei, inclusive a instituição do consórcio como pessoa jurídica de direito público, na forma de “autarquia em regime especial”, tendo gozado de todas as garantias que lhe conferem a lei, para o alcance dos objetivos propostos.

Importante notar que este consórcio não teve como finalidade a prestação de um serviço, mas a realização de um objetivo comum entre os consorciados, o que lhe difere dos convênios de cooperação.

Interessante, também a observação de que não foi possível encontrar, nas pesquisas realizadas, nenhum outro consórcio público firmado pela União, demonstrando a carência do uso deste instrumento na condução dos interesses do Estado.

A Força Nacional de Segurança, por sua vez, foi instituída, pela lei 11.473, de 2001, com nova redação dada pela lei 13.500, de 2017 e estabelece a possibilidade de cooperação entre os entes da federação para execução de serviços de segurança pública, devendo esta relação ser tratada na forma de convênio44 . Contudo, esta relação para emprego na segurança pública, cujo interesse é compartilhado por todos entes da federação e se insere no contexto de aplicação da Política nacional de Segurança, poderia ser constituído por meio de um Consórcio Público, o que, por consequência poderia traduzir em benefícios estratégicos, tanto na formação de uma massa mobilizável, quanto no desenvolvimento de tecnologias para uso dual, pelas forças de segurança pública, promovendo as demandas necessárias á produção de produtos com alto valor agregado, desenvolvendo a indústria no setor.

43 _{“Art. 1º Ficam ratificados, na forma do Anexo, os termos do Protocolo de Intenções celebrado entre a União, o} Estado do Rio de Janeiro e o Município do Rio de Janeiro para criação de consórcio público, sob a forma de autarquia em regime especial, denominado Autoridade Pública Olímpica – APO.CLÁUSULA QUARTA - DO OBJETIVO E DAS FINALIDADAES - A APO tem por objetivo coordenar a participação da União, do Estado do Rio de Janeiro e do Município do Rio de Janeiro na preparação e realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, especialmente para assegurar o cumprimento das obrigações por eles assumidas perante o COI para esses fins” - Lei 12.396 e seu protocolo de intenções.

44 _{“Art. 1o A União poderá firmar convênio com os Estados e o Distrito Federal para executar atividades e serviços} imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Art. 2o A cooperação federativa de que trata o art. 1o, para os fins desta Lei, compreende operações conjuntas, transferências de recursos e desenvolvimento de atividades de capacitação e qualificação de profissionais, no âmbito da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp). Parágrafo único. As atividades de cooperação federativa têm caráter consensual e serão desenvolvidas sob a coordenação conjunta da União e do Ente convenente.”