O papel de direito

Segundo a Lei Municipal 259/1991, alterada pelas Leis 1.644/2007 e 1.825/2009, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente de Guarapuava, designado como COMDICA, é um órgão normativo, consultivo, deliberativo e fiscalizador da política de atendimento e defesa dos direitos da Criança e do Adolescente.

O referido órgão foi criado em 18 de dezembro de 1991 através do Fórum Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente55, organizado desde 28 de agosto de 1991. Entende-se que este Fórum protagoniza as mobilizações em âmbito

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O roteiro de entrevista está no apêndice deste trabalho.

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Atas do Fórum Permanente de Debate Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, arquivadas junto à Secretaria de Assistência Social, na sala dos Conselhos. Primeiro Registro de Ata do Fórum: 28 de agosto de1991

municipal e trava o reconhecimento deste espaço em Guarapuava, mesmo diante da resistência no processo da abertura do debate e do diálogo com o poder público municipal.

A movimentação do Fórum, em virtude da pretensa resistência à implantação do conselho, aparece registrada em nove atas:

- Ata do dia 28 de agosto de 1991 - organização de comissão para visita à prefeitura para obter informações do anteprojeto de lei municipal;

- Ata do dia 11 de setembro de 1991 - formação de comissão para falar com o Juiz sobre o conselho de direitos e na mesma reunião consta o registro do não envio do anteprojeto pela Secretaria de Administração da Prefeitura para a Câmara Municipal;

- Ata do dia 16 de outubro de 1991 - delegado um membro do Fórum para acompanhar na Câmara Municipal se o anteprojeto de lei é enviado pela prefeitura, e fica indicada nesta reunião também a organização de uma audiência com o prefeito e com o Juiz;

- Ata do dia 23 de outubro de 1991 - proposta de realização de abaixo- assinado;

- Ata do dia 06 de novembro de 1991 - elaboração de um requerimento para o prefeito, relacionando as tentativas já realizadas para o envio do anteprojeto (nesta ata já fica indicado que não havendo retorno desse procedimento, o próximo passo seria o envio do abaixo-assinado e uma campanha);

- Ata do dia 13 de novembro de 1991 - envio de requerimento para a prefeitura solicitando nova audiência, a proposta de abaixo-assinado e ação popular fica no aguardo de retorno dessa tentativa (nesta data um dos membros do Fórum visita a prefeitura para falar da importância da criação do Conselho e se listam as entidades que fariam um ofício para a prefeitura solicitando a criação do respectivo Conselho);

- Ata do dia 20 de novembro de 1991 - relato de retorno do prefeito sobre as solicitações, sendo que este alega, conforme os registros, não ter contato com o anteprojeto;

- Ata do dia 27 de novembro de 1991 - um dos componentes do Fórum, indicado pela OAB, dispõe-se a verificar a situação do anteprojeto na prefeitura;

- Ata do dia 18 de dezembro de 1991 - registra-se o envio do anteprojeto à Câmara Municipal pelo Executivo Municipal.

Através dos registros nas atas do Fórum Municipal, observa-se que a implantação do COMDICA é alimentada principalmente pela compreensão da importância do espaço na garantira da co-gestão das políticas públicas e atendimento das demandas infanto-juvenis de Guarapuava. A partir das análises das atas, percebe-se que este grupo realiza um duplo movimento: na relação com o executivo municipal e na publicização junto à sociedade, o que fica evidenciado nas práticas descritas no item sobre as concepções e práticas de controle social.

No que se refere ao executivo, os registros das atas mencionados elucidam como esse processo desencadeia-se. Já sobre as práticas voltadas à sociedade, registra-se a publicização do ECA e das perspectivas e práticas do Fórum.

Para isso, o Fórum realiza a caminhada da criança e do adolescente (13/10/1991); a divulgação do ECA através de reuniões com diretores de escolas municipais (04/09/1991), clubes de mães, escolas particulares, associação de moradores, igrejas; publicação de artigos em jornais sobre as mobilizações em defesa do segmento; articulação com os meios de comunicação social; troca de experiência com o município de Londrina sobre a criação do conselho municipal; contatos com o Movimento Nacional de Meninos de Rua, Associação de Educação Católica, com a Secretaria de Estado de Trabalho e da Ação Social (SETA), Fundação Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (FCBIA) e entidades do exterior; parcerias com a Assessoria Jurídica da Universidade Estadual do Centro Oeste (Unicentro) e Organização dos Advogados do Brasil (OAB) entre outros.

Ao todo, o Fórum Municipal realiza quatorze reuniões e a ata do dia 05 de fevereiro de 1992 é a última que faz referência ao Fórum. Pelo conteúdo dos registros, dessa data em diante, há identificação dos membros como conselheiros, o que indica a criação do conselho. No entanto, a partir de então, não há mais registros relacionados ao Fórum. Ao que parece, este é desativado após a criação, até porque a partir das leituras e análises das atas, os membros do Fórum, em grande maioria, passam a compor o COMDICA na condição de conselheiros.

Na sequência da implantação do conselho de direitos, considerando o relatório quadrienal56 (1992 – 1994), o órgão realiza setenta e cinco reuniões, com uma dinâmica de reuniões ordinárias, extraordinárias e reuniões de comissões específicas com a média de duas reuniões por mês.

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O relatório referenciado é parte dos arquivos pessoais de ex-conselheiro de direitos da criança e do adolescente, que no período em tela era secretário do COMDICA.

A primeira mesa diretora tem composição paritária: representante da Pastoral do Menor, segmento não-governamental com trajetória de atuação no município, representante da Secretaria de Educação, da Pastoral da Criança - também com trajetória de atuação no âmbito municipal - e do segmento Popular do Conselho Municipal de Saúde.

À medida que as necessidades surgem, as atividades são organizadas em cinco comissões (Prioridades, Divulgação, Diagnóstico, Eleitoral, Fundo). Entretanto, o primeiro trabalho deste grupo é a organização do processo de escolha do Conselho Tutelar, bem como negociações junto ao poder público sobre a remuneração destes. A primeira composição do Conselho Tutelar elegeu uma psicóloga, uma assistente social, uma educadora e dois membros da comunidade, a fim de cumprir os requisitos estabelecidos pelo COMDICA. Inscreveram-se para este processo vinte e três pessoas.

Por meio dos registros iniciais do COMDICA, observa-se que os trabalhos das duas primeiras gestões pautam-se no estudo da temática, mobilização e divulgação do ECA. Contudo, este grupo também se preocupa com as questões materiais, uma vez que o orçamento é essencial à execução e efetividade das ações. Assim, são estabelecidas parcerias com a FCBIA, Fundo para a Infância e Adolescência Paraná, SETA e Convênio Brasil Criança Cidadã.

Além da organização do Fórum Municipal e do próprio conselho, nesse período também acontece o desmembramento da Vara da Infância e da Juventude, a implantação do Conselho Tutelar e do FIA Municipal (Decreto 117/93), bem como uma junta executiva para gerência do fundo; sistematização de um diagnóstico municipal acerca do segmento infanto-juvenil; articulação junto ao conselho de saúde para reivindicar atendimento da população infanto-juvenil segundo os pressupostos da nova legislação; implantação de instituições tais como a Casa de Apoio, Casas Lares, Projeto Comunitário Livre e Centro de Nutrição; realização de assembleias com o objetivo de regularizar o atendimento das instituições às crianças e adolescentes e articulação para a desativação gradativa do Lar do Menor - entidade que funcionava no distrito de Palmerinha na condição de internato, mantido por uma autarquia da Prefeitura Municipal.

O debate em torno da política para a infância antecipa-se às diretrizes da política de assistência social que influenciam a criação de uma estrutura funcional dentro da Prefeitura, chamada Secretaria Municipal de Promoção Social. Esta

estrutura só é criada em 1995, de modo a contemplar um departamento específico para questões relacionadas à criança e ao adolescente, quatro anos após a criação do conselho no município.

Atualmente, o COMDICA está vinculado institucionalmente à Secretaria Municipal de Assistência Social (SMAS), que é responsável pela manutenção da estrutura e fornecimento de pessoal de apoio, tanto técnico quanto administrativo. Conforme nos indica o item 5 do quadro 3, o COMDICA reconhece a existência de uma secretaria executiva. Trata-se de um funcionário de apoio administrativo que auxilia outros conselhos de política do município, como saúde, assistência social, conselho da mulher, antidrogas, entre outros e desempenha concomitante outras funções junto à Secretaria de Assistência Social.

No que diz respeito às comissões temáticas, a gestão atual opera com três comissões: FIA, deliberações e comissão de alteração da lei. É importante mencionar que durante as atividades, registra-se a composição de outras comissões, mas estas desenvolvem atividades específicas de acordo com a demanda. Quanto à composição, a lei prevê que o COMDICA deve funcionar com dezesseis membros, sendo oito representantes do poder público municipal e oito membros de organizações representativas da sociedade civil, constituídas há pelo menos dois anos e devidamente registradas no conselho, e seus respectivos suplentes (artigo 8º inciso II, 2009).

Na representação governamental, fica estabelecido que além da SMAS, o conselho deve ter representação da Secretaria de Saúde; Educação e Cultura; Esporte e Lazer; Finanças e Planejamento; Habitação e Urbanismo; Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Florestal e Fundação Proteger.

No que se refere à representação não-governamental, destaca-se a participação exclusiva de entidades e instituições que atuam no atendimento direto e na defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes, uma vez que um dos critérios para se constituir como organização representativa são dois anos de atuação na área.

Em relação ao segmento governamental, seis representantes advêm de secretarias municipais, um da procuradoria geral e o último da Fundação Proteger. Cabe lembrar que esta instituição é responsável pela coordenação e execução de vários programas e serviços ofertados através da SMAS, a qual também tem cadeira no conselho.

O mandato dos conselheiros é bienal e é facultada uma recondução por igual período. Os representantes do poder público são indicados pelo prefeito, já os representantes da sociedade civil devem ser escolhidos através de fórum próprio, conforme o Parágrafo Primeiro do artigo 8º da Lei 1644/07.

Segundo a Lei Municipal n.°1644/07, o COMDICA deve atuar nas três fases da política: planejamento; implementação e avaliação/fiscalização. Contudo, ainda que conte com a participação de segmentos da sociedade civil, não se deve negar a centralidade ou responsabilidade do Estado no processo de produção das políticas públicas na área, inclusive no que se refere à previsão orçamentária.

Na fase de implementação, o COMDICA deve ter atuação destacada, já que a lei confere-lhe o poder de conceder registro às entidades e órgãos governamentais, aprovando (ou não) seus programas e projetos. Assim, ao lado da função deliberativa e fiscalizadora, a atuação do COMDICA expande-se na direção de uma ação normativa.

As especificidades do papel normativo, consultivo, deliberativo e fiscalizador dos conselhos gestores, dentre estes os conselhos de direitos, são problematizados por Cunha (2003) e pelo Grupo de Pesquisa em Políticas Públicas e Participação Social (2010). Resgata-se aqui, novamente, o quadro que apresenta sinteticamente as particularidades destas práticas.

Normativo

Regula a política setorial via normas e regulamentos. Cadastra entidades e/ou instituições, seus respectivos programas, projetos e serviços. Autoriza, normatiza, regulamenta, credencia, dá posse, registra.

Consultivo

Acompanha e participa do processo de planejamento do setor correspondente. Assessora, propõe critérios com vistas à qualidade das ações e serviços. Aprecia contratos, assessora, participa da definição, do planejamento e da formulação, propõe medidas, critérios ou adoção de critérios.

Deliberativo Elabora, formula, aprova acerca da política para a área. Estabelece ou define _{critérios, fixa diretrizes, define prioridades.}

Fiscalizador

Monitora, acompanha, avalia, controla a política correspondente através dos programas, projetos e serviços existentes. Encaminha ou examina denúncias, promove auditorias.

QUADRO 7 – PAPEL DOS CONSELHOS DE DIREITOS E DE POLÍTICA

Fonte: Houaiss (2004); Cunha (2003); Grupo de Pesquisa em Políticas Públicas e Participação Social (2010).

Organização: A autora

Objetivando estabelecer um comparativo entre o quadro acima e o papel do conselho em Guarapuava, segue uma tipificação de suas atribuições a partir das orientações gerais para atuação dos conselhos dos direitos e de política.

N o rm a ti v o

III - Registrar entidades governamentais e não-governamentais de atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente que mantenham programas de orientação e apoio sóciofamiliar; apoio sócio educativo em meio aberto; colocação sóciofamiliar; abrigo; liberdade assistida; semiliberdade; internação.

VII – [...] gerir o Fundo Municipal [...];

XI - Regulamentar, organizar, coordenar, bem como adotar todas as providências que julgar cabíveis para a eleição e posse dos Membros do Conselho Tutelar do Município; XII - Dar posse aos membros do Conselho Tutelar;

XIII - Revisar e adequar o regimento interno anualmente ou quando se fizer necessário;

C o n s u lt iv o

VII – [...] gerir o Fundo Municipal [...];

IV - Fornecer os elementos e informações necessárias à elaboração da proposta orçamentária para planos e programas, assim como definir a aplicação dos recursos governamentais e não governamentais destinados ao atendimento da Criança e do Adolescente;

IX – [...] Apreciação prévia de convênios entre o setor público e as entidades privadas, no que tange ao atendimento de Crianças e Adolescentes;

XIV – Participar ativamente da elaboração do plano municipal e do orçamento a ser destinado à política de atendimento à Criança e ao Adolescente, [...];

D e li b e ra ti v o

I - Definir a política de proteção, atendimento e defesa da criança e do adolescente no Município de Guarapuava, com vistas ao cumprimento das obrigações e garantias de seus direitos fundamentais,

VII – [...] gerir o Fundo Municipal, formular o plano de aplicação e prestar contas;

VIII - Propor critérios para a programação e para a execução financeira e orçamentária do Fundo Municipal de atendimento a Criança e ao Adolescente, acompanhando a movimentação e o destino dos recursos;

IX - Definir critérios para celebração de contratos e convênios entre o setor público e as entidades privadas, no que tange ao atendimento de Crianças e Adolescentes [...]; X - Fixar o número de Conselhos Tutelares a serem implantados no Município;

XIV – formulando as prioridades a serem incluídas no plano municipal e no orçamento a ser destinado à política de atendimento à Criança e ao Adolescente;

F is c a li z a d o

r II - Fiscalizar ações governamentais e não-governamentais do Município de Guarapuava, relativas à promoção, proteção e defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente. V - Receber, encaminhar e acompanhar, junto aos órgãos competentes, denúncias de todas as formas de negligência, omissão, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão contra a Criança e o Adolescente, fiscalizando a apuração e execução; VII – [...] gerir o Fundo Municipal [...];

QUADRO 8 – O PAPEL DO COMDICA EM GUARAPUAVA FONTE: Lei 1644/07

Organização: A autora

Além das atribuições mencionadas, esta mesma lei entende que é função do conselho o intercâmbio com entidades públicas e particulares, organismos nacionais e internacionais; o incentivo e promoção da atualização permanente dos profissionais governamentais ou não-governamentais envolvidos no atendimento à criança e ao adolescente e a captação dos recursos para o FIA Municipal.

No que se refere aos recursos financeiros, a Lei Municipal n.°1644/07, artigo 15, dispõe sobre a criação e regulamentação do FIA Municipal e as resoluções anuais estabelecem critérios para transferência de recursos. Este fundo orçamentário está atualmente vinculado a três servidores da administração pública

municipal: gestor da política de assistência social, servidor com conhecimento na área de finanças públicas e contador geral do município, que têm responsabilidade por sua administração. O conjunto destes atores denomina-se Junta Executiva57.

O atendimento às prerrogativas legais contempladas na lei orgânica municipal no que concerne à responsabilidade do conselho perante o FIA deve ser articulado com as responsabilidades da junta, a fim de garantir o diálogo constante. Muito embora tenham funções diferenciadas, estas responsabilidades complementam-se.

Com o intuito de articular a instância propositiva da política com o orçamento, o ECA estabelece que a aplicação dos recursos dos FIAs sob a responsabilidade dos conselhos “[...] destinam-se ao atendimento de serviços de proteção especial de média e alta complexidade, contemplados impreterivelmente no plano de ação formulado pelo conselho de direitos” (CEDCA-PR, 1999, p. 8).

Em tese, a gestão de uma determinada política social, por meio de um fundo vinculado a um conselho de composição paritária, garante maior transparência e visibilidade na utilização dos recursos públicos, favorecendo o processo de democratização na área.

O FIA é apenas uma espécie do gênero orçamentário, por isso é essencial que os conselhos de direitos considerando a temática da infância e da adolescência dentro do ciclo orçamentário e das finanças públicas do município, vinculem o FIA ao Plano Plurianual (PPA), à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA). Isso para que haja previsão, destinação orçamentária do tesouro municipal garantido no FIA, promovendo e ampliando as possibilidades do conselho de direitos financiar ações capazes de corresponder às necessidades deste segmento.

Na tentativa de elucidar o desenho institucional vigente deste conselho segue um quadro de informações:

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Para mais esclarecimentos a respeito das prerrogativas e atribuições da Junta Executiva, ver Decreto 117/93 Guarapuava/PR.

ELEMENTOS CONSTITUTIVOS CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS

1. Data de Criação 18/12/1991

2. Ano de Criação do Regimento

Interno em vigor 2008

3. Plenário SIM

4. Mesa diretora SIM * eleita por maioria simples de votos dos membros, respeitada a paridade.

5. Secretaria Executiva SIM

6. Comissões Temáticas SIM – FIA, Relações Públicas e Legislação e Comissão de Planejamento, Programas e Projetos

7. Previsão de conferência municipal SIM 8. Frequência das reuniões ordinárias MENSAL

9. Número de membros 16

10. Composição do conselho 50% GOVERNAMENTAL e 50% NÃO-GOVERNAMENTAL 11. Tempo de Mandato 2 anos * recondução por igual período

12. Prerrogativas da presidência Voto de desempate no plenário

13. Quem pode presidir o conselho Qualquer conselheiro eleito em assembléia 14. Processo de votação Maioria simples

15. Quem define a pauta Conselheiros

16. Mudança de pauta Conselheiro que encaminhar junto à presidência e secretaria executiva

17. Regras de modificação do Regimento Interno

Conselheiros com 10 dias de antecedência da reunião que será apreciado

Obter de 2/3 de votos favorável, da maioria simples 18. Escolha conselheiros do

segmento sociedade civil Fórum próprio; 19. Escolha conselheiros do

segmento governamental Indicados pelo prefeito QUADRO 9 – O RETRATO DO COMDICA

FONTE: Regimento Interno – Resolução Normativa nº 002/2008 Organização: A autora