5. Princípios a aplicar 65
5.7. Direitos de audiência e defesa 107
Estes direitos dos administrados estão expressamente consagrados nos artigos 269.º n.º 3 CRP; 32.º n.º 10 da CRP (“nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa”) e ainda no artigo 100.º do Código Procedimento Administrativo.
O princípio do contraditório, previsto no artigo 32.º n.º 5 da CRP e extraído do direito processual penal, está relacionado com o direito de defesa referido anteriormente e com o princípio do direito a um procedimento com todas as garantias (due process of law), significando a possibilidade de participação efectiva dos interessados no processo.
Reflecte também a já alegada jurisdicionalização dos procedimentos administrativos e “mais ainda nos procedimentos sancionadores administrativos”, que são “verdadeiros processos jurídicos de índole administrativa”. (D. VILA).
O direito de defesa é um princípio procedimental que se consubstancia no direito de qualquer administrado a se opor à pretensão punitiva do Estado contra si dirigida, admitindo-se como sujeito processual ao qual é admitido a alegação de factos e a apresentação dos meios de prova legalmente ao seu dispor e, se tal se mostrar necessário, com a assistência técnica de um advogado defensor.
O princípio do contraditório releva no sentido de não serem “admitidas provas, nem proferidas pelo tribunal quaisquer decisões desfavoráveis a um sujeito processual (designadamente a um particular, autor ou co-interessado), sem que este seja ouvido sobre a matéria, em termos de lhe ser dada previamente ampla e efectiva possibilidade de a discutir – corresponde, nessa medida, ao direito de audiência, que, em relação aos particulares, deve ser entendido como uma direito fundamental (equiparado aos direitos, liberdades e garantias) quando esteja em causa a aplicação de uma sanção pessoal.”.192
192 Vieira de A
NDRADE, ob. cit., pág. 488, por isso se aplica na determinação de sanções pecuniárias
compulsórias.
O direito de audiência, previsto nos artigos 20.º e 211.º da CRP, interpretados em consonância com o artigo 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem e 6,1 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, não
Assim, “As decisões surpresa não devem, pois, ter lugar sem ofensa do princípio do contraditório”
Apesar deste reconhecimento jurisprudencial, o TC tem considerado inconstitucionais apenas aqueles regimes que, em absoluto, se mostrem incompatíveis com os princípios da igualdade processual e do contraditório e “intoleráveis”, por não assegurarem “minimamente” a densificação destes princípios processuais fundamentais.193
O direito de defesa aplica-se no âmbito contra-ordenacional ex vi do artigo 50.º RGCO: “não é permitida a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre.”.
O desrespeito pelo princípio do contraditório constitui nulidade insuprível nos termos desta norma e do artigo 119.º n.º 1 alínea c) do Código Processo Penal.
O mesmo acontece relativamente à imposição de medidas cautelares no procedimento administrativo sancionador que limitem ou lesionem direitos subjectivos. Constitui requisito imprescindível a realização de um trâmite de audiência do interessado, como requisito prévio à adopção da medida. É o que acontece no caso da perda de objectos perigosos ou com as medidas cautelares previstas no artigo 180.º do Código da Estrada (aplicáveis quando se revele necessário para a instrução do processo, ou para a defesa da segurança rodoviária, e ainda quando o arguido exerça actividade profissional autorizada, titulada por alvará ou licenciada pela Direcção-Geral de Viação, e tenha praticado a infracção no exercício dessa actividade).
Em consequência do exercício do direito de defesa, o arguido em processo de contra- ordenação tem o direito de confessar ou negar os factos (artigo 141.º n.º 5 do Código Processo Penal por remissão do artigo 41.º RGCO).
implica o direito a uma audiência pública: “Com efeito, não poderá negar-se que um simples processo escrito já possibilita, de todo o modo, o “acesso aos tribunais”” (Ac. do Tribunal Constitucional n.º 222/90).
Além disso, o administrado pode apresentar provas mediante a utilização de todos os meios pertinentes para a sua defesa legalmente admissíveis (prova testemunhal, pericial, por reconhecimento, por inspecção ou documental) – princípio da universalidade dos meios de
prova, cabendo, no entanto, ao órgão administrativo instrutor julgar sobre a pertinência ou não
das provas propostas.
A utilização dos meios de prova para a defesa é uma garantia constitucional, que deve observar-se nos procedimentos administrativos sancionadores, mas isso não obsta a que, oficiosamente, a Administração possa proceder à averiguação do que considere necessário para comprovar os factos alegados pelos administrados, tal como acontece no processo penal (princípio do inquisitório).
Neste âmbito, rege o princípio da livre apreciação das provas, outro princípio de natureza judicial aplicável no procedimento administrativo sancionador, o qual “ (…) não representa, porém, um arbítrio ou um puro subjectivismo, já que, para além da força probatória legal de determinadas provas (designadamente documentais), essa convicção ou certeza prática tem como pressupostos valorativos os critérios da experiência comum e da lógica do homem médio (o bonus paterfamilias), havendo de ser racional e susceptível de motivação, em termos de se reconhecer uma capacidade de convencimento objectiva (ou intersubjectiva) e controlável.”.194
O exercício do direito de defesa reflecte-se igualmente na exigência de requisitos para a decisão condenatória, previstos nomeadamente no artigo 58.º RGCO, visando assegurar ao arguido a possibilidade de efectivar o seu direito de defesa, “que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão.”.195
Neste sentido também impõe o Assento do Supremo Tribunal de Justiça n.º 1/2003, publicado no Diário da República, Série I-A n.º 21, pág. 547 ss: “quando, em cumprimento do disposto
194 Vieira de ANDRADE, ob. cit., pág. 497.
no artigo 50.º do regime geral das contra-ordenações, o órgão instrutor optar, no termo da instrução contra-ordenacional, pela audiência escrita do arguido, mas, na correspondente notificação, não lhe fornecer todos os elementos necessários para que este fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, o processo ficará doravante afectado de nulidade, dependente de arguição, pelo interessado/notificado, no prazo de 10 dias após a notificação, perante a própria administração, ou, judicialmente, no acto de impugnação da subsequente decisão/acusação administrativa.”.
5.7.1. Direito à assistência de um defensor
É também um princípio conexo com os princípios da igualdade, da garantia de tutela judicial efectiva e do direito de defesa, previsto no artigo 32.º n.º 3 da Constituição.
Decorre também do disposto no artigo 20.º n.º 2 CRP: “todos têm direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas, ao patrocínio judiciário e a fazer-se acompanhar por advogado perante qualquer autoridade.” e do artigo 11.º n.º 2 do CPA.
É um direito que se estende ao Direito Administrativo Sancionador, o que se justifica tanto mais que o direito sancionador “se complica e diversifica mais e mais cada dia, pelos muitos aspectos da actividade social que têm sido objecto da intervenção administrativa e a multiplicidade de factos que sob distintas condições de exercício são objecto de punição por meio de multas ou outro tipo de sanções, pelo que o cidadão leigo em direito e sem meios económicos se encontra indefeso, e só atina a interpor escritos com grande conteúdo de misericórdia ao ente administrativo.”.196
O Tribunal Constitucional português tem entendido que “infringem o disposto no artigo 20.º da CRP aqueles preceitos que condicionam a eficaz actuação processual do interessado economicamente carenciado, através da exigência de imediata efectivação de depósitos ou prestação de garantias que não podem ser supridos através da concessão de assistência ou
apoio judiciário.”.197 Por isso, através do Ac. 30/80, foi declarada a inconstitucionalidade material do artigo 15.º n.º 5 do DL n.º 21/85.198
Do mesmo modo, não serão inconstitucionais as exigências legais de prestação de garantia patrimonial para o exercício de direitos processuais ou obstar à produção de determinados efeitos, quando sejam susceptíveis de serem supridas através de assistência ou apoio judiciário, que o interessado pode requerer e obter.
Relativamente ao direito ora em análise, dispõe o artigo 53.º do RGCO: “1- O arguido da prática de uma contra-ordenação tem o direito de se fazer acompanhar de advogado, escolhido em qualquer fase do processo”. A própria autoridade administrativa pode nomear defensor “sempre que as circunstâncias do caso revelarem a necessidade ou a conveniência de o arguido ser assistido” (n.º 2 do mesmo artigo).
Aplica-se a lei em vigor relativa ao apoio judiciário (Lei n.º 34/2004 de 29 de Julho)
O legislador não reconhece assim como necessária ou obrigatória a intervenção de advogado em procedimento sancionador administrativo, uma vez que o administrado tem sempre a possibilidade de auto defender-se. 199
197 Lopes do REGO, “Acesso ao direito e aos tribunais”, cit., pág. 87.
198 Por este motivo igualmente se colocam dúvidas acerca da constitucionalidade da medida de apreensão de
documentos prevista no artigo 173.º n.º 4 do Código da Estrada, resultante da não prestação de depósito de valor igual ao montante da coima prevista para a contra-ordenação praticada, depósito esse que só poderá ser efectuado no acto imediato da verificação da infracção, pelo que fica impossibilitado o direito a apoio judiciário. Esta medida não é qualificada pelo legislador como sanção (apenas visa garantir o pagamento da coima, sendo devolvida em caso de absolvição), mas integra-se no procedimento administrativo contra-ordenacional previsto no Código da Estrada, dela resultando a produção de efeitos desfavoráveis ao arguido (que se vê privado dos seus documentos, ainda que estes sejam substituíveis por guias, válidas apenas em território nacional) que queira se opor à pretensão sancionadora da administração e exercer o seu direito de defesa, mas que não possua meios económicos para efectuar tal depósito.
199 É este o critério do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, face à não obrigatoriedade da intervenção de
advogado neste tipo de procedimentos na Convenção Europeia de Direitos Humanos, não garantindo ao acusado o direito a decidir por si mesmo de que maneira assegurará a sua defesa, cabendo ao direito nacional decidir se se defende por si mesmo ou com assistência de advogado.
Em sentido contrário, D. VILA, defendendo a necessidade constitucional de se assegurar defesa técnica no
procedimento sancionador, à semelhança do que acontece no direito penal, pelas razões expostas, agravadas pelo facto de no ordenamento espanhol a decisão entre as condutas ilícitas atribuídas ao ordenamento penal ou