Reserva de lei 81

Constitui a vertente formal ou orgânica do princípio.

Ao contrário dos crimes, matéria sob reserva absoluta da Assembleia da República (artigo 165.º n.º 1 al. c) da CRP), dispõe o artigo 165.º n.º 1 alínea d) da Constituição que constitui reserva relativa da Assembleia da República legislar sobre o “regime geral e punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”.140

Segundo Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA141, assim como a maioria da doutrina, a

interpretação da reserva de lei instituída neste preceito legal deve ser feita de forma menos exigente.

De facto, no caso das infracções e sanções administrativas, apenas se exige que seja definido por Lei ou Decreto-lei autorizado o regime geral da matéria (natureza do ilícito, tipos de sanções e seus limites, regras gerais do processo).

O Governo pode, sem necessidade de autorização da Assembleia da República, definir regimes especiais, desde que respeitadores desse regime geral ou efectuar, por fonte normativa secundária, nomeadamente através de regulamentos, concretizações ou desenvolvimentos a determinados aspectos da lei.

Reconhece-se mesmo um importante papel aos Regulamentos na concretização das figuras jurídicas abertas introduzidas pelas leis, uma vez que se mostraria até desproporcionado exigir a sua previsão em Lei ou Decreto-Lei.

140_{“Assim, em resultado da consagração legal do princípio da legalidade, a lei contra-ordenacional portuguesa,}

como a lei penal, apresenta-se como um sistema fechado, no sentido de que nem o arbítrio judicial, nem a analogia, nem os princípios gerais de direito, nem a moral, nem o costume, poderão, em quaisquer circunstâncias, suprir lacunas que o sistema apresente, cabendo à lei e só à lei a responsabilidade de o fazer.” Manuel Simas SANTOS e Jorge Lopes de SOUSA, Contra-Ordenações, Anotações ao Regime Geral, cit., pág. 49.

Para Domínguez VILA142, não se pode excluir totalmente o poder regulamentar em matéria

sancionadora pelas seguintes razões:

• por razões do modelo constitucional de distribuição de poderes; • pelo carácter insuprível desse poder em certas matérias;

• pelas exigências de prudência e oportunidade que podem variar nos distintos âmbitos de ordenação territoriais e materiais.

Também COBO-VIVES considera importante a possibilidade de definição regulamentar das

infracções, já que a legalidade absoluta nas infracções administrativas seria de impossível realização.

À semelhança do que acontece no Direito Penal relativamente às leis penais em branco (“aquelas que remetem para outra fonte normativa a definição dos seus próprios pressupostos de aplicação”), violam o princípio da legalidade as leis que prevejam infracções e sanções administrativas, quando a indeterminação, “além de certos limites razoáveis”, esvazia “de conteúdo a garantia consubstanciada nos princípios da legalidade e tipicidade”. Não são violadoras do princípio da legalidade as leis ou decretos-lei autorizados que “definindo embora os pressupostos de aplicação, remetem a sua precisa fixação para um outro acto legislativo de valor hierarquicamente inferior ou para um futuro acto administrativo, condição da sua exequibilidade.”.143

Por isso, só constituirá violação do princípio da legalidade formal ou orgânico a previsão regulamentar de infracções ou sanções sem qualquer previsão em Lei ou Decreto-Lei autorizado habilitante (são portanto, inadmissíveis, os regulamentos independentes ou praeter

legem nesta matéria, sendo reconhecida a possibilidade da existência de regulamentos de

necessidade, com preceitos sancionadores nas situações de excepcionalidade reguladas no ordenamento jurídico) ou quando essa habilitação é efectuada por Lei ou Decreto-Lei

142 _{ob. cit., pág. 230.} 143

autorizado vazio de qualquer “conteúdo material próprio”, sem qualquer previsão dos ilícitos e das sanções.

São, portanto, admitidos regulamentos executivos, directamente relacionados com uma lei, destinados a completá-la, desenvolvê-la e torná-la aplicável. Normalmente, o papel do regulamento executivo traduz-se na especificação e graduação das infracções ou sanções preestabelecidas na lei.

Também acontece, embora excepcionalmente, que a própria lei sancione a violação de regulamentos, como é o caso do artigo 29.º da Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98 de 6 de Agosto), que prevê a cominação de coimas para a violação de posturas e de regulamentos municipais.

Ao regulamento é vedado tanto a criação de novos ilícitos como a previsão de novas sanções, como alterar a natureza ou limites das mesmas estatuídos por lei.144

A lei deve definir a natureza e conteúdo dos ilícitos e estabelecer as espécies de sanções aplicáveis e os seus limites.

Os regulamentos limitam-se a efectuar graduações, especificações técnicas ou desenvolvimentos necessários à sua efectiva aplicação.

Em matéria de exigência de reserva de lei das sanções administrativas, coloca-se o problema de saber qual o seu alcance relativamente às sanções administrativas especiais e qual o papel

do regulamento na definição do seu regime.

Para García de ENTERRÍA145, o regulamento como produto normativo da Administração está

ordenado inicialmente ao próprio campo de funções que a Administração tem atribuído, embora considere que nem toda a matéria administrativa é própria de regulamento: há que

144 _{Assim o dispõe expressamente a lei espanhola, no seu artigo 129.º n.º 3 da LRJAPYPAC: “ As disposições}

regulamentares de desenvolvimento poderão introduzir especificações ou graduações ao quadro das infracções ou sanções estabelecidas legalmente que, sem constituir novas infracções ou sanções, nem alterar a natureza ou limites que a Lei contempla, contribuam para a mais correcta identificação das condutas ou a mais precisa determinação das sanções correspondentes.”.

distinguir as denominadas matérias administrativas, que pertencem ao âmbito interno ou doméstico da Administração, daquelas que afectam os direitos e deveres dos cidadãos enquanto tais. Para ENTERRÍA, neste segundo âmbito, o regulamento há-de limitar-se a actuar

como complemento da lei, exigindo uma habilitação específica.

Assim, segundo este autor, apenas no domínio das relações de autotutela ou de âmbito interno se deve admitir regulação através de regulamento (carecendo ainda assim de base legal habilitante). No âmbito das relações de sujeição geral ou de heterotutela não basta a habilitação legal, exigindo-se que a previsão legal seja mais específica e limite as matérias a desenvolver em regulamento a meras concretizações.

Esta diferença é justificada na doutrina espanhola pelo facto de as situações nascidas de uma especial relação ou sujeição de supremacia especial com a Administração não afectarem tanto os direitos e liberdades dos administrados. O Supremo Tribunal espanhol pronunciou-se já neste sentido: “deve reputar-se contrária às mencionadas exigências constitucionais, não só a regulação regulamentar de infracções ou sanções carentes de toda a base legal, mas também, no âmbito das relações de sujeição geral, a simples habilitação à administração, por norma de valor de lei vazia de todo o conteúdo material próprio, para a tipificação dos ilícitos administrativos e correspondentes consequências sancionadoras.”.146

Assim, a exclusão ou atenuação da exigência do princípio da legalidade para a determinação das infracções e sanções no caso de relações de sujeição especial resulta numa “inadmissível excepção do princípio da legalidade constitucional”, pois poderia estender-se a tendência de qualificar um bom número de relações administrativas como “especiais de sujeição”. Uma interpretação ampla do conceito de relações especiais de sujeição pode levar à ilusão fraudulenta do princípio da legalidade.147

146 _{Domínguez V}

ILA, ob. cit., pág. 244. 147 _{Domínguez V}

ILA, ob. cit., pág. 238 ss.

O legislador espanhol, com o artigo 127.º n.º 3 da LRJAPYPAC, resolveu a questão definitivamente, ao reduzir o âmbito das relações de sujeição especial ao poder disciplinar das Administrações Públicas em relação ao seu pessoal e a quem está vinculado a elas por relação contratual.

O princípio da reserva de lei vale para a toda actividade sancionadora administrativa, embora, no caso das sanções administrativas inominadas, a exigência de previsão de lei se limite aos casos de normas sancionadoras cuja aplicação implique restrições a direitos ou liberdades

fundamentais dos administrados.

Em conclusão, o regime geral substantivo e processual das contra-ordenações, sanções disciplinares e sanções administrativas inominadas que afectem direitos fundamentais dos particulares está sujeito a reserva relativa da Assembleia da República, pelo que apenas pode ser previsto através de Lei ou Decreto-Lei autorizado.

No entanto, nestes casos, é de admitir a previsão de especificações e desenvolvimentos do seu regime jurídico através de regulamentos de natureza executiva.

Relativamente às sanções inominadas que não afectem direitos ou liberdades fundamentais dos administrados, é suficiente a previsão do seu regime legal através de Decreto-Lei do Governo, sem necessidade de autorização prévia da Assembleia da República.