4. O ALCANCE DA UNIVERSALIDADE NA SEGURIDADE SOCIAL A PARTIR DA
4.1 Discussão do Valor do BPC e Primado do Trabalho:
A Constituição de 1988 instituiu a seguridade social como um sistema
para que seus três elementos (saúde, previdência social e assistência social) atuem
de forma coordenada e promovam a cobertura universal das situações que causam
vulnerabilidade social.
A saúde, conforme visto no item 1.3.4 do capítulo 1, é direito de todos e
dever do Estado, garantindo-se o caráter universal e igualitário, com prioridade para
as políticas de prevenção. Verifica-se que o subsistema saúde proporciona serviços
que são usufruídos por todos, nos termos do artigo 196 da Constituição de 1988.
Os outros dois subsistemas – previdência e assistência – são dotados de
benefícios e serviços que visam à proteção dos trabalhadores e seus dependentes
e daqueles que estão em situação de pobreza ou extrema pobreza,
respectivamente.
A proteção se faz necessária a partir do momento em que um dos
subsistemas de seguridade social – a previdência – não protege a todos os
cidadãos, já que possui caráter contributivo e nem todas as pessoas se encontram
no exercício da atividade laborativa, ou, mesmo que estejam trabalhando, estão
com condições precárias de vida (pobreza, informalidade, miséria) ou se trata de
trabalho voluntário e, por isso, não contribuem.
Os benefícios da previdência social são classificados como substitutivos
ou não substitutivos de remuneração. Aqueles não podem ser inferiores ao salário
mínimo, no termos do artigo 201, § 2º, da Constituição de 1988. Os demais têm
natureza indenizatória ou de auxílio.
Além da quantia mínima, existe um limite máximo de valor de benefício
que é o teto da previdência social, cujo valor, para o ano de 2016, é de R$
5.189,82. Isso porque a previdência obrigatória protege até um determinado valor.
Acima do citado limite, a proteção é concedida facultativamente por meio da
previdência complementar, conforme já referido no primeiro capítulo, item 1.3.4,
deste trabalho.
A atual Constituição prescreve o que deve ser protegido quando
estabelece a cobertura devida pelo salário-mínimo, pago em razão do exercício do
trabalho. Segundo o preceito constitucional do artigo 7º, inciso IV,
182a remuneração
mínima deve atender às necessidades essenciais da pessoa que o recebe, bem
como de sua família. É por essa razão que os benefícios previdenciários não
podem ter valor inferior ao mínimo, quando substitutivos da remuneração do
trabalhador, o que ocorre com a maior parte deles
183.
182
Artigo 7º: São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria
de sua condição social: [...] IV – salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de
atender a suas necessidades básicas e às de sua família como moradia, alimentação, educação,
saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim.
183
São eles: aposentadoria por idade, aposentadoria por tempo de contribuição, aposentadoria por
invalidez, aposentadoria especial, auxílio-doença, salário-maternidade, auxílio-reclusão,
seguro-desemprego.
De acordo com dados do Boletim Estatístico da Previdência Social
(PREVIDÊNCIA, 2016)
184, que traz resultados do Regime Geral de Previdência
Social até novembro de 2016, 29.132.623 pessoas receberam benefícios
previdenciários e acidentários e 4.561.659, benefícios assistenciais
185.
A previdência social, além de pagar seus próprios benefícios, é
responsável pelo pagamento do benefício de prestação continuada da assistência
social. A previdência paga 22,3 milhões de benefícios no valor de um salário
mínimo, o que corresponde a 66,3% de benefícios pagos
186. Deve-se levar em
consideração que esses benefícios são concedidos, de um lado, para os segurados
do Regime Geral de Previdência Social, como contrapartida dos valores pagos a
título de contribuição social, haja vista tratar-se de seguro social. Isso quer dizer
que o trabalhador passa todo o tempo de atividade laborativa contribuindo para ter
direito a um benefício que, na sua maioria, conforme dados citados acima, é no
valor de um salário mínimo.
De outro lado, tem-se o benefício assistencial de prestação continuada
no valor de um salário mínimo (inciso V do artigo 203 da Constituição), também
pago pelo INSS (Instituto Nacional do Seguro Social), devido ao idoso ou à pessoa
com deficiência que não tenha meios de prover a própria subsistência, nem de tê-la
provida por sua família, independentemente do pagamento de contribuição à
seguridade social.
O valor do benefício assistencial, que é devido sem exigir qualquer
contribuição, é igual ao piso estipulado para a previdência social do segurado, que
tem que contribuir por, no mínimo, 15 anos (período de carência – 180
contribuições mensais) para ter acesso à prestação econômica previdenciária.
Verifica-se que o sistema brasileiro de seguridade não se coaduna com o modelo
184
Disponível em:
<http://www.previdencia.gov.br/a-previdencia/politicas-de-previdencia-social/resultados-do-rgps/>. Acesso em: 15 dez. 2016.
185
Desse total de benefícios assistenciais, 4.399.186 pessoas recebem benefício de prestação
continuada da assistência social.
186
Dados apurados até novembro de 2016. Disponível em:
<http://www.previdencia.gov.br/a-previdencia/politicas-de-previdencia-social/resultados-do-rgps/>. Acesso em: 15 dez. 2016.
proposto por Beveridge, no sentido de que viabiliza a concessão de benefício
assistencial com valor igual ao piso da previdência social (um salário mínimo),
contrariando o que o Relatório Beveridge previu: a proteção da assistência nacional
tem que ser menos desejável que o seguro (BEVERIDGE, 1943, p. 219).
Como a assistência social tem caráter subsidiário, de acordo com a
forma pela qual foi inserida no sistema de seguridade social, desarrazoada a
igualdade estabelecida pelo constituinte que previu valor do benefício de prestação
continuada igual ao piso da previdência social, uma vez que a assistência pública
deveria, nessa prestação econômica, de acordo com o relatório mencionado no
parágrafo anterior, proporcionar proteção menor que o seguro social, com vistas a
não desestimular a contribuição que é peculiar à previdência social.
Dessa forma, o idoso ou a pessoa com deficiência, na condição de
necessitado, será amparado pela assistência social via benefício de prestação
continuada no valor de um salário mínimo, sem que tenha vertido qualquer
contribuição direta para o sistema de seguridade social.
Conforme mencionado anteriormente, essa proteção assistencial, de
acordo com o Relatório Beveridge, não deveria concorrer com os benefícios da
previdência social e, por essa razão, a assistência social assume papel subsidiário,
e, com isso, o valor dos benefícios decorrentes dos programas de transferência de
renda não pode ser igual àquele aplicado como piso para os beneficiários da
previdência social.
A concorrência dos valores do piso da previdência social e do benefício
assistencial de prestação continuada fere o norte da subsidiariedade e, portanto, é
de se considerar que o inciso V do artigo 203 da Constituição, quando prevê o valor
de um salário mínimo a ser pago ao idoso ou à pessoa com deficiência que
demonstre não possuir meios de prover sua subsistência ou de tê-la provida por
sua família, deveria ser considerado como inconstitucional, visto que a supracitada
concorrência descaracteriza a essência da assistência social preconizada no
Relatório Beveridge e impede que a previdência social e a assistência social
assumam os papéis para os quais foram designados pelo constituinte.
Com essa possibilidade de concorrência de valores entre esses dois
subsistemas, há, na verdade, uma falta de estímulo, principalmente ao trabalhador
de baixa renda ou autônomo, para recolher a contribuição social devida, uma vez
que, se o mesmo passar toda sua vida laborativa sem contribuir, terá direito, ao
completar 65 anos (homem ou mulher), a um benefício no mesmo valor que
receberia se tivesse contribuído por todo o período em que trabalhou.
Não se pode olvidar que, diante dos argumentos antes expendidos,
verifica-se que o constituinte originário inseriu duas disposições (§ 2ºdo artigo 201
e artigo 203, inciso V) que se chocam, na medida em que, diante do modelo de
proteção social adotado – sistema de seguridade social –, a cobertura da
assistência pública deveria ser menos desejável que a proteção mínima devida pelo
seguro social.
Essas duas regras, em vez de se complementarem, colidem e à relativa
à assistência social (artigo 203, inciso V) contraria o conteúdo constitucional no que
tange à não observância do princípio da subsidiariedade. Entretanto, essa
inconstitucionalidade nunca foi suscitada e, mesmo que tivesse sido, o Supremo
Tribunal Federal, em sede da ADI n. 815-3/DF, decidiu que, por ser a Constituição
de 1988 classificada como rígida, não permite a hierarquia de normas
constitucionais originárias e, portanto, não é concebível a declaração de
inconstitucionalidade de normas originárias.
Mesmo a partir desse entendimento da Suprema Corte e com o objetivo
de solucionar a problemática da atuação assistencial pela via do benefício de
prestação continuada, insta constar que o inciso V do artigo 203 da Constituição, ao
prescrever benefício no valor de um salário mínimo, desestimula a formalização no
mercado de trabalho, viola o princípio da subsidiariedade e, por isso, está eivado de
vício material, pois fere conteúdo constitucional.
Entretanto, conforme mencionado anteriormente, ao se apresentar a
Constituição como rígida, não há que aceitar a declaração de inconstitucionalidade
de norma originária
187. Com isso, no intuito de sanar esse conteúdo avesso à
essência da Constituição referente à seguridade social, vislumbram-se duas saídas:
a tentativa de harmonização dessas normas por intermédio de uma interpretação
sistemática, visto que não existe hierarquia entre as normas constitucionais; ou
alteração do texto constitucional para viabilizar a efetiva concretização de
mencionado sistema, adequando a norma conflitante à configuração prescrita na
própria Constituição.
Diante dessa impropriedade constitucional mencionada acima, a PEC n.
287/2016 vem propor alteração nos requisitos para ter acesso ao benefício de
prestação continuada da assistência social, o que ratifica o que foi antes defendido,
ou seja, necessidade de mudança do conteúdo constitucional, visto que o inciso V
do artigo 203 da Constituição, ao prescrever concessão de benefício no valor de um
salário mínimo para o idoso ou para pessoa com deficiência, promove uma
concorrência entre este e os benefícios previdenciários substitutivos de
remuneração e isso fere a lógica do sistema de seguridade social, uma vez que
distribui os papéis entre os subsistemas, não levando em consideração o caráter
subsidiário da assistência social.
187