Do estabelecimento isolado à escola agrupada

A distribuição geográfica das escolas foi encarada como solução às preocupações sociais e exigências de um acréscimo qualitativo do ensino. Constituindo a promoção do sucesso escolar bandeira política, percebeu-se que o caminho para a melhoria das condições de trabalho e da oferta dos recursos educativos passaria pela definição de critérios de planeamento e pela estruturação de uma rede escolar, preterindo-se ao estabelecimento isolado por incapaz de responder eficazmente às necessidades dos tempos modernos.

Modalidades de agregação de escolas e a criação de agrupamentos de escolas nos vários níveis de ensino assumiram-se como instrumentos de rompimento do sistema

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fechado de administração escolar configurado desde o Estado Novo, cuja mudança, por ser acentuadamente distinta implicou um percurso de construção contínua e de constante aperfeiçoamento para enfim se vislumbrar os benefícios da decisão de rutura.

Publicaram-se documentos constitucionais, alteraram-se órgãos de gestão escolar que, pese embora não terem ficado a salvo de debates no seio educativo, planificaram uma nova ação educativa e tornaram a comunidade escolar mais participativa.

É precisamente este desenvolvimento que pretendo expor nos pontos que se seguem, clarificando o modo de funcionamento do sistema educativo, bem como a evolução das relações hierárquicas no estabelecimento de ensino no período pré e pós ditatorial até à iniciativa estratégica do agrupamento horizontal

1.1 O esquema hierárquico de gestão no Estado Novo

O período do Estado Novo, muito embora seja responsável pela cobertura em todo território nacional de um ensino primário obrigatório, é caracterizado por ser marcadamente “fechado” à participação dos protagonistas do ensino, desvalorizando-se declaradamente as opiniões e participação dos professores ao nível da gestão escolar (Pires, 2001, p.37). Desta forma, quer aos docentes, quer às autarquias eram apenas incutidos um cumprimento estrito e amplo de deveres porquanto o poder de decisão caberia em absoluto ao Estado que assumia o papel de “Estado Educador”, e até “substituto daquele que fora desempenhado pela Igreja e comunidades locais” (Machado, 2004, p.4).

Neste período, o Estado chama a si todas as responsabilidades da organização do ensino, numa conceção de Estado Administrativo e de Estado de Direito e parte do princípio de que a “desconcentração seria menos vantajosa num país subdesenvolvido” (Formosinho, 1987, p.313).

Desta feita, a administração de ensino era exercida de uma forma centralizadora, nomeando-se a nível central e local pessoas específicas que garantissem a unidade, coesão e um controlo afincado para a manutenção daquele “Estado Administrativo”, estrategicamente regulador da vida dos cidadãos, transmitindo a toda a sociedade a imagem de segurança e crença no seu governo.

Neste período o “esquema hierárquico” da gestão da escola era exercido no topo pelo designado Diretor Geral do Ensino Primário, seguindo-se (numa hierarquia imediatamente inferior) os Inspetores e Sub-Inspetores dos Distritos Escolares.

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Em cada concelho estavam os Delegados dos Inspetores, sendo certo que nas zonas escolares onde se registassem mais de vinte docentes nomeavam-se, para além do mais, os Diretores de Zona Escolar.

Segundo Pires, e na escola propriamente dita, existiam os chamados regentes dos “postos escolares” que mais não eram do que Diretores de Escola nomeados pelo Diretor Geral do Ensino Primário e sob proposta do Inspetor do Distrito Escolar (2001, p. 37).

Estes diretores de escola detinham apenas funções administrativas que contendiam sobretudo com a prestação de informações ao seus superiores hierárquicos – diretores dos distritos escolares -, organizar as turmas, requisitar pessoal de ensino, providenciar pelos serviços escolares ao nível de material e mobiliário, sem olvidar o aspeto da “fiscalização” que também sobre si impendiam, nomeadamente garantido a prossecução da ideologia do Estado Novo, garantindo o cumprimento da lei e denunciando situações “não conformes” que ameaçassem com “fulgores de liberdades” as linhas de direção do mencionado “Estado Educador”.

Por sua vez, o papel do professor nesta época era extremamente limitado e afastado de qualquer administração pedagógica e/ou administrativa, servindo tão somente para lecionar as matéria pré-autorizadas, em verdadeira atitude de obediência e servidão. Ao nível legislativo e a título de exemplo poder-se-á nomear dois exemplos demonstrativos da ideologia perfilhada, designadamente o Decreto-Lei 27058, de 30/9/1936 e o Decreto 27603 de 29/3/1937, no qual se criam organizações mobilizadoras como a Legião Portuguesa, com o intuito de incutir nas crianças o espírito militar, a hierarquia, a disciplina e a obediência, e por outro lado, tomando medidas de redução de programas e currículos do Ensino Primário que instigavam somente ao ensino da leitura, escrita e contagem.

1.2. Políticas de desconcentração administrativa

Com a revolução de abril de 1974 nasce todo um novo paradigma da administração de ensino em Portugal.

Com efeito, a ideia pungente de liberdade e defesa dos direitos de participação dos cidadão na gestão das organização fez-se igualmente sentir ao nível escolar, uma vez que a administração pública passa a ser estruturada de maneira a aproximar os serviços da população, a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva, designadamente por intermédio das organizações populares de base ou de outras formas

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de representação democrática, e a evitar a burocratização, promovendo-se através da lei adequadas formas de descentralização administrativa.

É precisamente nesta senda que o “poder local” (e diga-se talqualmente o concelhio e distrital) emergem como forma de traduzir o pluralismo universal invocado na Constituição da República Portuguesa que consagra, para além do mais, direitos e deveres fundamentais ao nível do ensino e da aprendizagem.

A administração educacional primária passa agora, volvidos mais de trinta anos de autoritarismo e censura e, por via da desconcentração, a promover políticas de democratização do sistema educativo como “instrumento de construção de uma consciência nacional democrática criando esquemas de participação de docentes, estudantes e famílias na Reforma Educativa” (Programa do I Governo Provisório, Decreto Lei 203/74, de 15/5)

Em resumo, e muito embora com demarcadas oscilações, podemos identificar três grandes finalidades que se destacaram na transição do Estado Novo para a Democracia no tocante ao ensino primário, a saber, a democratização do acesso à escola, a melhoria do estatuto social dos professores5 _{e a democratização da gestão da escola.}

Destarte, num primeiro plano procurou levar-se a educação a todas as crianças através da criação de apoios financeiros e até contribuindo-se com alimentos para os carecidos, tendo em consideração que entre 1960 e 1990, a população portuguesa registou um acréscimo global de 1 milhão de indivíduos e que o registo de insucesso escolar pertencia às classes mais desfavorecidas. Por outro lado (e num outro plano), os professores pós 25 de Abril assistiram a uma melhoria do seu estatuto social e das regalias sociais, em termos de assistência social, bem como a aquisição das liberdades e garantias de participação num estado democrático.6

No que respeita à democratização da gestão da escola, ao abrigo do Despacho 68/74, de 28/11 e posteriormente o Despacho 49/75 estabelece-se “um modelo que situa estruturas de gestão a nível da escola (com mais de 3 lugares), a nível concelhio ou de zona escolar e a nível distrital” (Machado, 2004, p.1).

A nível local, a direção da escola foi entregue não só ao Diretor de Escola mas também ao Conselho Escolar. Estes Conselhos Escolares eram constituídos por todos os

5 _{Em Maio de 1986 os professores adquirem o estatuto social de Técnicos Superiores do Estado por via do} Decreto- Lei 100/86 de 14/5.

6 _{Porém e num plano económico, devido à generalizada inflação, os professores não sentiram grandes} melhorias.

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docentes em exercício na escola, por representantes do pessoal auxiliar, por representantes dos encarregados de educação, por representantes da autarquia e por representantes de outras instituições de interesse, tornando-se um órgão relevante na gestão do estabelecimento de ensino, com poderes não só de decisão, como também de nomeação do Diretor de Escola, que deveria executar o que era decidido em conselho.

A nível concelhio, a administração do ensino primário era feita pelas Comissões Concelhias ou de Zona quando se tratava de uma área com mais de cinquenta docentes. Estas Comissões desempenhavam funções pedagógicas, administrativas ou de carácter consultivo. Em áreas que abrangiam até quarenta e nove professores, a administração a nível concelhio ficava a cargo de um Delegado Pedagógico e de um Delegado Escolar ou Secretário de Zona. Nas áreas que apenas contavam com menos de dez professores a administração estava assegurada por um Delegado Escolar ou por um Secretário de Zona. No que concerne à eleição destes cargos, os docentes eram escolhidos (democraticamente) pelos seus pares da zona de atuação, que prestavam igualmente colaboração - ao nível distrital - na eleição do Conselho de Coordenação, cujos elementos seriam selecionados de entre si pelos componentes dos órgãos diretivos de nível concelhio ou de zona, de todos os concelhos e zonas escolares do distrito.

O Conselho desempenhava competências de carácter administrativo e de carácter pedagógico, sendo paulatinamente descoberto de competências administrativas, tornando-se num órgão de carácter pedagógico, cuja principal função contendia com a deliberação de matérias relacionadas com o estabelecimento de ensino.

Aos diretores de escola estavam reservadas tarefas administrativas de escrituração (expediente e contabilidade) e execução das deliberações do conselho escolar, isto é, funções que servissem de “suporte ao subsistema escolar”, sendo desobrigados de lecionar em função do número de turmas, para permitir “a mediação entre níveis de estruturas, a representação institucional, a coordenação interna e a execução das deliberações do Conselho Escolar” (Pires, 2001, p. 40).

Neste nível concelhio (também designado de zona escolar) registou-se a criação de uma Comissão Concelhia, eleita pelos docentes da área que a comissão viesse a representar, sendo composta por um delegado escolar (e eventuais adjuntos) ou secretário de zona, um coordenador da ação social escolar e coordenadores pedagógicos.

Desta forma ficavam repartidas as funções administrativas para o delegado escolar por um lado e, por outro lado, atribuíam-se as competências pedagógicas aos

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coordenadores pedagógicos. A esta Comissão competia coordenar e executar todas as deliberações emanadas pelas Direções Gerais, superiores hierarquicamente, cumprindo o desígnio de ligar a escola aos serviços centrais.

A um nível mais amplo da administração das escolas primárias (de cariz distrital)

e por força de aprimoramentos ao regulamento de 19747 _{deparámo-nos com uma divisão}

entre Diretor Escolar e Conselho Coordenador, sendo este último constituído pelo diretor escolar, pelos seus adjuntos, pelos representantes da Direção Geral do Ensino Básico, por um representante de cada comissão concelhia ou de zona, por um representante do Instituto de Ação Social Escolar e por um representante do pessoal administrativo e auxiliar. Nesta estrutura hierárquica escolar, este órgão (Conselho Coordenador) não detinha quaisquer poderes deliberativos ou executivos, funcionando apenas como um órgão consultivo.

Pese embora a estrutura hierárquica relatada ter sido a base que perdurou por longos anos no ensino primário, esta acabou por denunciar muitas fragilidades e desequilíbrios, tendo sido alvo de sucessivos ajustes.

1.3. Ensaios de agrupamento horizontal

Em sede de transformação da rede escolar e com vista à implementação de um novo regime de autonomia e gestão de escolas que superasse isolamentos e rentabilizasse recursos é criada uma ideia inovadora designada por “agrupamentos de escolas”8

definidos como “órgãos próprios de administração e gestão, capazes de decisão e assunção da autonomia” (Formosinho e Machado, 2005, p.128) e iniciados por Despacho Normativo n.º 27/97, de 12 de maio e desenvolvidos pelo Decreto-Lei nº 115-A/98, de 4 de maio, onde está presente uma visão normativa de modelo uniforme de gestão por via da definição de regras comuns a todas as escolas (Machado, 2004, p.8), definindo o agrupamento de escolas como “unidade organizacional, dotada de órgãos próprios de administração e gestão, constituída por estabelecimentos de educação pré-escolar e escolas de um ou mais níveis e ciclos de ensino” e explicando o processo de agrupamento pelas finalidades prosseguidas:

7 _{Não obstante ter sofrido uma série de alterações o Despacho nº 40/75 destaca-se por ter regulamentado} durante uma série de anos a gestão das escolas primárias, hodiernamente designadas por 1.º ciclo do ensino básico.

8 _{Os Agrupamentos de Escolas são considerados estabelecimentos de Ensino com estatuto jurídico de} Pessoa Coletiva de Utilidade Pública Administrativa.

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a) Proporcionar um percurso sequencial e articulado dos alunos abrangidos pela escolaridade obrigatória numa dada área geográfica;

b) Superar situações de isolamento de estabelecimentos e prevenir a exclusão social;

c) Reforçar a capacidade pedagógica dos estabelecimentos que o integram e o aproveitamento racional dos recursos;

d) Garantir a aplicação de um regime de autonomia, administração e gestão, nos termos do presente diploma;

e) Valorizar e enquadrar experiências em curso (art.º 5.º do Decreto-Lei nº 115-A/98, 4 de maio)

O referido Decreto-Lei, que efetivamente aprova o regime jurídico da Autonomia, Administração e Gestão das Escolas e Agrupamentos de Escolas confere especial atenção às escolas do 1.º ciclo do ensino básico e aos jardins de infância, integrando-os, numa organização coerente de autonomia, administração e gestão, dos estabelecimentos públicos de educação, tomando em consideração a dimensão muito variável destas escolas e salvaguardando a sua identidade própria.

Para além disso, preconiza soluções organizativas adequadas às escolas de maiores dimensões e às escolas mais pequenas e/ou isoladas, de incidência mais rural, consagrando ainda a possibilidade de desenvolvimento de estratégias de agrupamento de escolas resultantes das dinâmicas locais e do levantamento rigoroso das necessidades educativas, nomeadamente através de cartas escolares concelhias.

Dá, deste modo, impulso a uma política coerente e eficaz de rede educativa, numa perspetiva de territorialização das políticas educativas, numa lógica de ordenamento do território, de descentralização e de desenvolvimento económico, social e cultural, sustentado e equilibrado.

Neste contexto poder-se-á distinguir entre “agrupamentos horizontais” e “agrupamentos verticais”, sendo que os primeiros incluem estabelecimentos de educação pré-escolar e do 1.º ciclo enquanto o segundo tipo respeita aos estabelecimentos dos três ciclos do ensino básico, com ou sem educação pré-escolar (Machado, 2005, p.7).

Deste modo, o sistema escolar passa a estar “dividido” territorialmente num número alargado de novas organizações educativas que agruparam escolas do 1.º ciclo e estabelecimentos da educação pré-escolar, no que se designou por “agrupamentos horizontais”.

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Semelhantes alterações, publicamente com o intuito de solucionar o isolamento entre estes professores, colocaram, no entanto, em debate não só as “diferentes culturas profissionais” na educação básica, como afloraram uma crise na “identidade pedagógica dos níveis de educação básica inicial e às suas diferenças relativamente aos outros níveis de ensino” porquanto as escolas, que até então, tiveram uma relativa autonomia administrativa e que tratavam apenas da realidade do nível de ensino respetivo, estavam agora agrupadas com outras escolas do mesmo e de outros níveis de ensino (Machado, 2005, p.7).

Opiniões divergentes proliferam, arguindo contra os benefícios da implementação dos agrupamentos horizontais que, muito embora tenham servido para colmatar lacunas, vieram por outro lado “introduzir compensações que reforçaram o modelo tradicional; desvalorizar e desqualificar o professor do 1º ciclo e manter e reforçar culturas profissionais que transformam os ciclos em culturas autistas uns relativamente aos outros” (Pacheco, 2000, p. 55).

No que concerne especificamente aos educadores de infância e professores do 1.º ciclo a problemática da cultura profissional que lhes caracterizam prende-se com a sua própria definição, ou seja:

Como professores de crianças e não como professores de uma determinada disciplina, área escolar ou conteúdo; a sua prática configura-os como professores de um grupo constante de alunos (quinze, vinte ou vinte e cinco, não duzentos…) com quem estão todo o tempo escolar (não algumas horas); têm uma responsabilidade integral por tudo o que se passa com os alunos dentro e fora da sala de aula, nos intervalos, nos recreios, etc” (Machado, 2004, p.7).

Por conta do exposto, a ideia de se agruparem os estabelecimentos de ensino comportou uma série de apreensões e desconfianças que atrasaram todo o desenrolar do processo pois que denotava-se, para além do mais, um verdadeiro receio, nomeadamente:

Professores do 1º ciclo de serem absorvidos pelas escolas e professores do 2º e 3º ciclos, nos agrupamentos verticais; receio das escolas e dos professores do 2º e 3º ciclos de perderem privilégios e recursos pela necessidade de terem de os partilhar com outras escolas do 1º ciclo, mais desunidas; receio de educadores de infância e professores do 1º ciclo pelos riscos de assumirem responsabilidades administrativas, no caso dos agrupamentos horizontais;

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incompatibilidades locais entre professores e escolas que não queriam integrar o mesmo agrupamento; afinidades de projeto e ação pedagógica entre escolas que eram colocadas pela Direção Regional em agrupamentos diferentes (Barroso, 2001, p. 15 e 64 ss.).

Não obstante a criação dos “agrupamentos verticais” assentarem numa ideia de que as diferenças culturais são contornáveis, eles “subvalorizam a diversidade de culturas organizacionais” dando clara preferência aos agrupamentos de cariz horizontal, uma vez

que “assentam numa cultura profissional de monodocência9 _{e numa visão globalizadora}

do currículo e proporcionam aos elementos mais dinâmicos um espaço de atuação organizacional próprio que lhes permita viabilizar as transformações de que carece o atual ensino básico primário” (Machado, 2004, p.9).

Importa salientar que a escola parte precisamente de um conceito de “escola- estabelecimento” que foi “construído sobre a tríade formada por um edifício, alunos e professores, onde se lecionava, fundamentalmente, um grau de ensino (…) e que integrou, lentamente a lecionação de dois ou mais graus de ensino (…), mas sempre com uma fronteira legal e física bem delimitada” (Machado, 2013, p. 177). Entretanto, a evolução das políticas de gestão das escolas evoluíram contrapondo a este conceito de “escola- estabelecimento” o conceito de “escola-organização”.