Do mínimo garantido à inserção obrigatória

Ou será que devemos aceitar – em nome do mercado, por exemplo – que existam os bem sucedidos, os eficazes, os integrados de um lado, e do outro, os inempregáveis, os “inúteis para o mundo” e os supranumerários, de quem continuaremos a cuidar mais ou menos

porque não somos maus e porque ainda falamos de “solidariedade”, mas que renunciamos a integrar numa plena cidadania?

Castel, 2000b, p. 37

A nova geração de políticas sociais tem como principal característica o facto de se alicerçar no conceito de ativação, partindo-se do pressuposto de que teria que haver uma substituição da relação passiva entre o Estado e os cidadãos, por uma maior responsabilização destes, que teriam que ser mais autónomos no seu processo de inserção social. Por outro lado, estas são políticas que, como vimos, encontram no conceito de empregabilidade o mote privilegiado.

Foi nos anos 90 que, em Portugal, se instituiu a primeira medida inserida nestas políticas sociais de ativação e que pretendia cumprir a dupla missão de inserção social e integração profissional, sendo também o seu objetivo reduzir a pobreza extrema através da redução da intensidade da pobreza (Baptista, 2013).

Por outro lado, esse dispositivo tinha como mote promover o distanciamento de uma cultura de subsidiodependência, por parte daqueles que beneficiavam de apoios do Estado, no sentido de os coresponsabilizar, assim como a diversas instituições e à sociedade no geral, pelos seus percursos e processos de inserção (Cardoso, 2002).

O Rendimento Mínimo Garantido (RMG) foi, assim, implementado no nosso país em 1996, com a Lei n.º 19 - A, tendo em conta recomendações da Comissão Europeia para que se instituísse nos países membros um rendimento mínimo social, que visasse a integração/reinserção social dos cidadãos mais pobres na sociedade17.

O RMG surgiu como instrumento de combate à pobreza e exclusão social, sobretudo numa época na qual estes problemas, associados ao desemprego persistente, eram cada vez mais notórios, sendo o seu principal objetivo garantir as condições mínimas de dignidade humana, sobretudo dos indivíduos e dos agregados em situação de maior carência socioeconómica. Tratava-se, assim, de um dispositivo que se destinava a diminuir a

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severidade e intensidade dos níveis de pobreza, através da atribuição de uma prestação pecuniária, e que se constituiu como um direito universal, uma vez que a sua atribuição era independente de uma carreira contributiva.

Como referido por Baptista e Cabrita (2009, p. 3), o RMG “tratou-se provavelmente

da primeira abordagem global para dar uma nova dinâmica à política social, nomeadamente ao tentar ultrapassar a enraizada tradição que consistia em promover uma mera assistência social discricionária em Portugal”. Isto porque tentava pôr em relação

diferentes componentes essenciais, nomeadamente o rendimento económico, a inserção social e a integração ocupacional (formação, emprego, acesso a serviços).

Apesar da incidência nestas componentes, a verdade é que a dimensão do emprego era privilegiada, sendo o objetivo principal dos instrumentos e medidas de inserção, pelo que uma das condições para que as pessoas tivessem direito ao RMG era estarem disponíveis para procurar, mas também aceitar emprego.

O RMG foi substituído em 2003 pelo atual Rendimento Social de Inserção (RSI), sendo que a designação RSI parece querer apontar ainda mais para a valorização da questão da inserção, ao invés do “mínimo garantido” presente no RMG.

Assim, as denominações Rendimento Mínimo Garantido (RMG) e Rendimento Social de Inserção (RSI) correspondem a dois momentos distintos quer de produção legislativa, mas também de enfoque ideológico e/ou teórico (Silva, Anjos e Ferraz, 2009).

Parece existir quase uma motivação “moralizadora” na mudança de designação desta medida, tendo em conta também a imagem social que dela se cria (Baptista e Cabrita, 2009). Isto é ainda mais visível a partir de 2012, ano em que é publicado o Decreto-Lei n.º 133/2012, que introduziu novas alterações ao regime do RSI, com o objetivo de realizar

"uma revisão global do seu regime jurídico, em consonância com os objectivos constantes do seu Programa, reforçando o carácter transitório e a natureza contratual da prestação, constitutiva de direitos e obrigações para os seus beneficiários, enquanto instrumento de inserção e de coesão social". Estas alterações vieram, de forma mais criteriosa, impor mais

condições de acesso a esta prestação, não no sentido da promoção da eficiência da medida, mas da consolidação da tal perspetiva moralizadora, que pudesse ter maior aceitação social (Baptista, 2013).

Quando se analisa o dispositivo Rendimento Social de Inserção este pode ser definido como a) uma prestação do regime não contributivo da Segurança Social, que garante a todos os indivíduos a reposição da diferença entre os seus rendimentos reais e um limiar mínimo de rendimento tomado como referência; b) a combinação entre o direito à

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prestação e o sistema de obrigação-direito de inserção por meio da obrigatoriedade de seguimento em um programa de inserção social (Rodrigues, 2009).

A alteração da medida prendeu-se com diferentes objetivos18, nomeadamente a tentativa de conferir ao RSI uma maior eficácia, transparência e exigência e rigor na atribuição e fiscalização da prestação. Como tal, passou-se a realçar ainda mais o seu caráter transitório, introduzindo-se condições mais restritas de acesso e manutenção do direito à prestação. Por outro lado, passou-se a penalizar de forma mais grave quer os incumprimentos por parte dos utentes, quer comportamentos considerados abusivos e/ou fraudulentos.

Este será o dispositivo que mais frequentemente parece retratar o duplo cerne assumido pelas políticas sociais – a regulação social e a tónica na empregabilidade -, sendo o seu objetivo“(…) promover efetivamente a inclusão dos mais carenciados, privilegiando a

inserção (…) assegurar às pessoas e seus agregados familiares recursos que contribuam para a satisfação das suas necessidades mínimas e para o favorecimento de uma progressiva inserção social, laboral e comunitária” (Decreto de Lei 283/2003).

Analisado desta forma, o RSI poderá ser encarado como um dispositivo de intervenção social, cujos objetivos se prendem com a promoção dos cuidados e necessidades básicas dos seus utentes, mas também da sua integração laboral (por diferentes vias, como a da formação, do trabalho, da ocupação útil, entre outros), social e cívica.

O Rendimento Social de Inserção será uma medida representativa da assistência social não contributiva, que representa um direito social juridicamente reconhecido como tal, associando a uma prestação mínima a contratualização de ações que garantam a obtenção de outros mínimos, como a questão da saúde, habitação, educação, ação social, formação profissional e emprego (Pacheco, 2009).

O RSI tem, assim, como princípios básicos constituir-se como uma medida de apoio à inclusão, onde é exigido dos beneficiários que se envolvam ativamente no seu processo de inclusão em troca de uma prestação pecuniária. Idealmente, este processo de inclusão seria co construído pelo indivíduo beneficiário da prestação e a equipa técnica de acompanhamento, sendo negociado, uma vez que deveria ser tido em conta o percurso, experiências e expectativas dos indivíduos face à sua inserção. Como referido por Matos e Costa (2012, p. 9),

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“esta nova dinâmica de política social procura promover o pleno exercício dos direitos dos indivíduos, nomeadamente o direito a um trabalho, combinado com um rendimento que garanta a sua subsistência, através de uma abordagem local concertada que procura reunir recursos, responsabilidades e esforços na promoção da inserção e integração dos indivíduos em situação de vulnerabilidade social”.

No entanto, se atendermos à noção de beneficiário que subjaz à legislação desta medida de prestação social (Decreto Lei 283/2003), percebe-se que ele é perspetivado como alguém que se encontra afastado da esfera do trabalho e sobre o qual recai a ideia de que não tem capacidade de sair por si só da situação de pobreza, precisando de quem o faça por si. Além disso, é alguém que se encontrará numa situação de desinserção social, já que se pressupõe que deve ser inserido socialmente. De facto, é referido no mesmo Decreto Lei 283/2003 que o principal objetivo do programa de inserção será “promover a criação de

condições necessárias à gradual autonomia, com vista à sua plena integração social”.

Deste programa de inserção constam todos os deveres que deverão ser cumpridos pelos beneficiários sob pena de cessação da prestação social (Valadas, 2013).

Tendo em conta que o RSI determina que para os indivíduos beneficiarem do montante da prestação têm de cumprir uma dimensão de inserção, parece haver uma intensificação do papel dos indivíduos nos programas de inserção, concedendo-lhes o estatuto de co construtores da medida e não de meros recetores da mesma, ou seja, este tipo de medida social deveria ir ao encontro das necessidades de cada beneficiário. Com o RSI, o utente passaria a ser encarado como sujeito singular, com uma história pessoal e com necessidade de intervenção particularizada; ativo e corresponsável pelo seu trajeto e processo de integração; e contratual, já que essa sua corresponsabilização está assente num programa de inserção que é objeto de acordo (Branco, 2008).

Desta forma, a manutenção e continuidade da prestação pecuniária está dependente da aceitação e cumprimento do Programa de Inserção, formalizado pela negociação/contratualização dos compromissos e assinatura de um contrato, também chamado de instrumento de trabalho. Este programa de inserção tem implícito um compromisso de ambas as partes e emerge de um caminho de negociação, sempre numa ótica de responsabilização do indivíduo.

Mais uma vez, de forma exponenciada, e tendo em conta as recomendações da União Europeia relativamente à necessidade de reforçar as relações entre a componente de rendimento mínimo e as dimensões de formação/emprego e acesso a serviços de qualidade, a questão do emprego é a dimensão mais privilegiada nos acordos de inserção. Em 2007, esta

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questão tornou-se ainda mais premente com a “Estratégia para a Inclusão Activa” (CNRSI, 2007), que surgiu da necessidade de “combater a complexidade do desafio que representa

promover uma integração real dos beneficiários no mercado de trabalho” e “assegurar programas de inserção profissional mais personalizados e adequados”.

Nesta Estratégia foi então reconhecido que as pessoas que beneficiariam do RSI poderiam ter perfis distintos no que respeita à sua probabilidade de integração laboral, pelo que as medidas de integração laboral a adotar teriam de ser adaptadas a esses perfis.

Já Paugam (2000b), tendo em conta os estudos que conduziu com indivíduos que beneficiavam de RSI, definiu tipologias de beneficiários, que iam desde aqueles que não estariam afastados do mercado do trabalho, mas que apresentavam dificuldades devido a baixas qualificações ou inadaptadas ao mercado de trabalho; àqueles mais afastados do trabalho, devido a fatores como a idade, saúde, falta de experiência profissional, etc., mas sem se encontrarem em fase de dessocialização completa, conservando laços sociais importantes; até aos indivíduos que se encontram em situação de dessocialização profunda e isolamento.

Assim, se àqueles que já possuíam competências mínimas de ajuste ao mercado do trabalho seria fundamental apoiá-los na procura ativa de emprego e fomentar as medidas dirigidas aos empregadores no sentido da sua contratação, relativamente aos que não teriam essas competências seria importante encaminhá-los para ofertas de qualificação escolar e profissional (CNRSI, 2007).

Também seria importante admitir que um número significativo de indivíduos poderia não ter reunidas condições de inserção social e laboral, já que as suas trajetórias escolares, profissionais e mesmo pessoais significariam a detenção de défices de competências que seriam essenciais para essa mesma inserção (Soulet, 2007). Estamos perante o conceito de

empregabilidade frágil desenvolvido por Schnapper (1998) e que é associado a

determinados segmentos da população ativa que não tiveram oportunidades que lhes permitissem desenvolver/adquirir competências fundamentais ao desenvolvimento de uma atividade profissional, pelo que se tornaram excluídos.

É como se houvesse uma distinção entre indivíduos “empregáveis” e “não empregáveis”, sendo estes aqueles que mais dependeriam de medidas de assistência ou de encaminhamentos para medidas de formação, no sentido de aumentar o seu capital humano (Guatié, 1998). Seria, desta forma, fundamental, a adaptação dos programas de inserção às características dos seus beneficiários (Fortuna, Faria, Vieira e Menezes, 2004; Baptista, 2013).

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Apesar deste reconhecimento, existem algumas evidências de que as ações constantes nos Programas de Inserção são frequentemente generalizadas e pouco particularizadas e têm em conta, sobretudo, os recursos existentes e não as necessidades/competências dos indivíduos (Moreira, 2000; Toscano, 2002; Marques, 2004; Lousada, 2008). Marques (2004) considera mesmo que a definição destas ações padronizadas poderá ter como objetivo a integração dos beneficiários em mecanismos reguladores, sendo o Programa de Inserção o instrumento que permite o exercício deste controle normalizador.

Isto porque o RSI é um dispositivo que exige dos profissionais um acompanhamento constante, dotando-se de instrumentos que permitem uma “vigilância” dos seus utentes, bem como uma avaliação do acordo estabelecido, a fim de decidir pela manutenção ou não da prestação (Marques, 2004), transformando-se as entidades que intervêm nesta área em mecanismos de regulação social (Moreira, 2000).

A verdade é que existem evidências em estudos conduzidos junto de indivíduos que beneficiam do RSI, que concluem que este dispositivo, apesar da sua conceção fundada nos princípios de ativação e responsabilização individual, não está a conseguir promover o envolvimento e a participação dos seus destinatários, ora porque estes continuam a ter de permitir que a sua vida privada seja exposta e invadida para terem acesso à prestação, ora porque desconhecem mesmo os seus direitos no que respeita à medida RSI (Diogo e Roque, 2002; Pinto, 2007; Lousada, 2008; Amaro, 2009).

A isto associa-se o sentimento relatado pelos utentes de que serão estigmatizados e tratados com desconfiança pelos técnicos e pelos serviços (Paugam, 2000b; Hespanha e Carapinheiro, 2001; Paugam, 2001; Paugam, 2003; Rodrigues, 2010a). A esta desconfiança institucional, junta-se o estigma frequente da sociedade perante benefícios sociais como é o caso do RSI, normalmente associado à noção de dependência, ainda que sejam direitos consagrados pela lei (Costa, Baptista, Perista e Carrilho, 2008).

Por outro lado, também vem sendo colocado em causa o facto do RSI poder não estar a constituir-se como um verdadeiro dispositivo de inserção, acabando por permitir que situações de fragilidade e precariedade sejam mantidas, havendo várias razões para isso.

Uma delas reside no facto de o seu baixo valor pecuniário não contribuir para eliminar a pobreza. Mais ainda, desde 2010, ano em que foi aprovada uma nova lei que introduziu alterações importantes nas disposições legais do Programa de Inserção Social, sentiu-se um impacto direto ao nível da diminuição do rendimento líquido disponível dos beneficiários do RSI (Baptista, 2013).

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Por outro lado, parecem estar a falhar os mecanismos que permitiriam integrar os beneficiários desta medida em atividades laborais do mercado regular e não do precário (Paugam, 2001; Baptista, 2013), havendo também alguma evidência que mostra que quando a participação no mercado do trabalho é realizada através destes programas obrigatórios, a sua utilidade para os indivíduos que deles usufruem é menor (Martin e Grubb, 2001).

Tomando como analisador um estudo desenvolvido por Matos e Costa sobre os impactos dos acordos de inserção no desempenho do RSI (2012, p. 146), pode questionar-se se não é a própria intervenção social na qual assenta o RSI que permite a perpetuação deste fenómeno de dependência, já que

“este tipo de intervenção (paliativa) estará no centro de processos de dependência de muitos dos beneficiários, na medida em que, mesmo quando procuram recursos que tornem possíveis processos de activação, as respostas que lhes são dadas assentam em recursos padronizados de mitigação das necessidades mais prementes que, por sua vez, geram a sensação de que outros meios de activação não são possíveis. Esta falta de oportunidades e respostas adequadas e atempadas potenciam uma atitude de resignação e passividade onde viver sem o RSI começa a ser uma realidade que não pode ser equacionada (…)”.

Outros estudos (Rodrigues, 2010a; Soares, 2009; Poupinha, 2009; Matos e Costa, 2012) também concluem que existem evidências de situações de dependência face ao RSI, sendo que essa dependência acaba por reforçar a própria cultura, muitas vezes geracional, da pobreza. Acaba por se entrar assim num ciclo, em que modos de vida pautados pela precariedade e pobreza são reforçados pela manutenção de dependência face ao RSI, dificultando a efetivação da mudança, já que falamos de utentes/agregados cujos modos de vida se encontram ligados, muitas vezes, a uma relação de dependência económica, financeira e social face às políticas sociais.

Ainda uma outra questão prende-se com o facto de, em Portugal, se ter verificado a partir de 2010 uma maior discricionariedade e menor acessibilidade de prestações sociais (Adão e Silva e Pereira, 2012; Madelino e Matos, 2015), havendo uma diminuição de 30% de destinatários de prestações sociais como o RSI (OECD, 2014), ao contrário de vários outros países da OCDE, que têm tomado medidas para reforçar os benefícios de assistência para os mais pobres e desprotegidos.

Assim, não será de estranhar que, face a esta conjuntura económica e social e à ineficácia demonstrada por esta e por outras medidas, pareça ser cada vez mais difícil o retorno dos beneficiários de prestações sociais a uma vida autónoma, o que poderá levar a

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uma maior dependência institucional dos serviços e prestações sociais (Carolo, 2008), sendo este o propósito contrário das próprias medidas.

A reter no subcapítulo 2.2.

Neste subcapítulo tentamos ilustrar a passagem de políticas sociais de cariz mais assistencialista, para políticas que conferem maior centralidade à ativação. através da análise de duas medidas em Portugal.

Desta forma, tentamos demonstrar os princípios que levaram à introdução do Rendimento Mínimo Garantido em Portugal (medida que tentava colocar em relação diferentes componentes, nomeadamente o rendimento económico, a inserção social e a integração ocupacional dos seus utentes) e à sua alteração para o atual Rendimento Social de Inserção.

Concluímos, através da análise da legislação que suportou ambas as medidas, que parece existir uma motivação quase “moralizadora” na mudança de designação, conceção e aplicação das medidas, já que com a introdução do RSI estabeleceram-se como principais objetivos aumentar a sua eficácia, transparência, exigência e rigor na atribuição e fiscalização da prestação social.

Tentou-se comparar os objetivos que pautaram a instituição do RSI, com a legislação que lhe deu corpo e com estudos que, entretanto, foram sendo realizados por diferentes autores.

Concluiu-se que, ao contrário do pretendido enquanto medida de ativação, o RSI tem-se pautado por instituir ações pouco particularizadas e centradas nos interesses e necessidades dos indivíduos/famílias; que os indivíduos têm pouco poder de negociação e participação ao longo deste processo; que existem evidências de alguma instrumentalização da medida ao serviço de um maior controlo social; e que o RSI não tem contribuído, em muitas ocasiões, para a inserção social e laboral dos indivíduos que auferem esta prestação.

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3. Lógicas (d)e inter-relações entre políticas e práticas de inclusão,