2 CIDADE PARA QUEM?
2.3 Dos consensos: uma advertência necessária
Este trabalho considera possíveis críticas ao EC e à eficácia dos seus princípios e instrumentos; contudo, não pretende qualquer avaliação a esse respeito – conforme já justificado na Introdução. Contudo, antes de seguir para o próximo Capítulo deste referencial teórico, que irá tratar do instrumento Operação Urbana Consorciada, faz-se necessária uma advertência sobre a postura que será adotada daqui por diante.
Pode-se dizer que o Estatuto da Cidade inaugurou um novo momento da política urbana brasileira.
Estatuto da Cidade é ao mesmo tempo resultado e nova trincheira de luta para os segmentos sociais que trabalham, há décadas, pela democratização das cidades e das políticas territoriais no Brasil. (LEVY; SANTORO; CYMBALISTA, 2004, p. 14 – grifos nossos).
A lei é uma conquista social cujo desenrolar se estendeu durante décadas. Sua história é, portanto, exemplo de como setores de diversos extratos sociais (movimentos populares, entidades profissionais, sindicais e acadêmicas, pesquisadores, ONGs, parlamentares e prefeitos progressistas) podem persistir muitos anos na defesa de uma ideia e alcançá-la, mesmo num contexto adverso. (MARICATO, 2010, p.5 – grifos nossos)
As citações acima salientam o sentido de disputas (“trincheira de luta” e “conquista social em contexto adverso”). De um lado, os setores ligados à reforma urbana, do outro, os grupos de poder político (deputados, senado, elites tecnocratas) e econômico (proprietários de terra, atuantes no mercado imobiliário) (SAULE JUNIOR, UZZO, 2009). Maricato (2010, p. 7) acrescenta, ao que parece desabafar:
Como foi possível ao Congresso Nacional Brasileiro, historicamente conservador, num país socialmente desigual, aprovar o Estatuto da Cidade? Como foi possível uma sociedade patrimonialista, onde o poder político e social se confundem com a detenção de patrimônio (especialmente a propriedade de terras e imóveis), admitir a aprovação de uma lei tão avançada? Em uma análise do processo de tramitação do EC, José Roberto Bassul (2011) traz importantes elementos para a compreensão de por quê e como estas disputas foram sendo apaziguadas e o como foi sendo construído o consenso sobre a importância e viabilidade do Estatuto.
Quando foi apresentado, em 1989, o Estatuto da Cidade gerou enorme reação nos representantes do capital imobiliário, que consideravam a proposta uma ameaça ao livre mercado.
Decorridos 12 anos de um complexo processo legislativo, pautado por acirradas disputas entre o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) e o empresariado conservador, o projeto, sem prejuízo de seu
conteúdo, foi aprovado por unanimidade. Não houve sequer um voto contrário.
A aprovação do Estatuto em 2001 escondia, portanto, um suposto mistério. Se os dois lados, inicialmente antagônicos, mostraram-se satisfeitos com o texto final, que caminhos, acordos, percepções, expectativas, expressas ou veladas, teriam levado ao surpreendente consenso? (BASSUL, 2011, p.1 – grifos nossos)
Bassul continua:
O amplo consenso então obtido sugere que o mesmo objeto, o Estatuto da Cidade, foi reconhecido pelos grupos anteriormente antagônicos por olhares distintos. Se, para o MNRU, a aprovação do Estatuto da Cidade significou a consolidação de um novo marco legal, capaz de conferir eficácia aos princípios da função social da propriedade e da cidade, para o capital imobiliário, o que inicialmente parecia uma ameaça passou aos poucos a ser percebido como oportunidade. (BASSUL, 2011, p.4 – grifos nossos)
O apontado acima por Bassul merece, ainda, o aporte que vem que Biondi (2011), ao contestar Francisco de Oliveira no entendimento de que a real proposta do neoliberalismo não seria “tirar o Estado do jogo, mas sim manter o fundo público como pressuposto “apenas para o capital”. Biondi então esclarece sobre a necessidade dos fundos públicos para a reprodução da força de trabalho:
Seria impensável hoje um desmantelamento completo dos serviços públicos. Para além dos custos políticos estrondosos, dificilmente os capitalistas estariam dispostos a custear todas as necessidades básicas dos trabalhadores. Os serviços públicos, enquanto “salário indireto” (socialização do custeio da força de trabalho), não deixam de interessar à classe burguesa, ainda que em grau mínimo. (BIONDI, 2011)
O empresariado brasileiro teria, portanto, passado a entender o direito à cidade como útil aos seus interesses. De acordo com Cota (2011, p.12), com base em outras publicações:
(...) o empresariado brasileiro começou a perceber que a deterioração das condições de vida nos grandes centros urbanos – preocupação principal dos movimentos de reivindicação pela reforma urbana – era um fator de risco mercadológico, o que contribuiu para se firmar um aparente consenso na implantação dos princípios do direito à cidade no país, a partir da aprovação do Estatuto das Cidades em 2001 (COTA, 2010). Nesse sentido, parece que no Brasil o direito à cidade deixa de ser apenas uma causa de movimentos sociais reformistas para assumir a condição de minimamente necessária à reprodução do capital (BASSUL, 200423, p. 136)
Diante do surpreendente consenso que culminou na aprovação do EC – que, para fins deste trabalho foi essencialmente associado à plataforma do direito à cidade – faz-se imperativo
23 BASSUL, José Roberto. Estatuto da Cidade. Quem ganhou? Quem perdeu? Brasília: Senado Federal,
o paralelo com o exposto sobre o Planejamento Estratégico e a cidade-mercadoria. De fato, diversos autores desconfiam desse consenso, depois de tão longas e árduas disputas no campo político. Harvey (2012, p.xii) fala em estanhas colisões24 entre a neoliberalização e a democratização no Brasil nos anos 1990. Rolnik (2013) falam em “confluências perversas” entre a agenda do empreendedorismo urbano com temas e críticas constantes na plataforma de Reforma Urbana:
Se por um lado, ao longo dos anos 80 e 90 os movimentos sociais e populares conseguiram pautar o processo de redemocratização com questões pertinentes à construção de um Estado de direitos - onde o acesso à terra e sua função social têm um papel central -, por outro lado o projeto neoliberal de política urbana e a integração do país aos circuitos globalizados do capital e das finanças, assim como a forma através da qual o jogo político eleitoral no país foi sendo estruturado no período, pautaram igualmente os rumos da política urbana no país, marcando este processo de forma ambígua e contraditória. (...) Não podemos deixar de assinalar que, principalmente a partir dos anos 90, penetra também no país o ideário e práticas do chamado “empreendedorismo urbano”, resposta neoliberal à crise econômico-política do modelo de estado provedor, que encontra espaços de confluência perversa com alguns temas e críticas constantes na plataforma de Reforma Urbana (VAINER, 2000). A descentralização e fortalecimento dos governos locais, a titulação e registro de propriedade de áreas ocupadas por favelas, a crítica à rigidez do planejamento urbano modernista e a defesa de participação da sociedade civil (stakeholders) no planejamento dentre outros, introduziam conteúdos por vezes diametralmente opostos sobre a mesma agenda. (ROLNIK, 2013)
Ao que Cota e Ferreira (2007, p. 5) acrescentam com base em Dagnino (2004): No caso do Brasil, o processo de (re)democratização coincide com o avanço do projetoneoliberal, determinando uma inflexão na cultura política do país. Conforme considera DAGNINO (2004), aqui esse projeto – neoliberal – é “forçado” a se comunicar com o projeto democratizante, já que, neste país há uma inflexão na relação Estado – sociedade civil a partir das práticas participativas propostas e implementadas desde a Constituição Federal de 1988. Essa confluência parece “perversa” na medida em que exige uma interlocução entre uma sociedade historicamente hierárquica e excludente e um Estado cujas práticas autoritárias afirmavam as práticas patrimonialistas e resistiam aos programas e projetos de enfoque participativo. (COTA, FERREIRA, 2007, p. 5)
É, portanto, com lentes atentas às possíveis “confluências perversas” entre o direito à cidade e a cidade-mercadoria que este trabalho parte para o próximo item deste referencial teórico, especificamente sobre o instrumento Operação Urbana Consorciada.
24 O termo “colisão” foi traduzido do original “collision”, a partir do que caberia o questionamento se o