Ao conceder à União a responsabilidade normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais, o legislador criou um mecanismo de ordenamentos jurídicos hierarquizados na área da educação o que dificulta um planejamento educacional descentralizado, cuja administração educacional seja compartilhada em uma gestão democrática por todos os sistemas de ensino.
Assim, para consolidar um Sistema Nacional de Educação é fundamental a existência de outros mecanismos jurídicos e principalmente de Planos de Educação que se fundamentem num projeto político-pedagógico verdadeiramente democrático.
A necessidade de um Plano Nacional de Educação já havia sido apresentada em 1932, no Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, e posteriormente no art. 150, “a” da Constituição Brasileira de 1934. Nessa época criou-se o Código da Educação Nacional que, composto por 504 artigos, não teve qualquer eficácia visto que em 1937 adentrou-se no Estado Novo.
De 1932 a 1962 o Plano Nacional da Educação:
Era entendido, grosso modo, como um instrumento da racionalização científica na educação sob a égide da concepção escolanovista. Já no período seguinte, que se estende até 1985, a ideia de plano se converte num instrumento de racionalidade tecnocrática consoante a concepção tecnicista de educação. (SAVIANI, 1998, p. 79)
64 Já em 1993, surgiu o Plano Decenal de Educação Para Todos que, observando a Declaração Mundial sobre Educação para Todos, se limita à educação fundamental (incluindo a educação infantil), descrevendo um panorama do ensino fundamental e traçando estratégias para alcançar a universalidade da educação fundamental e erradicar o analfabetismo.
Atualmente, a exigência do Plano Nacional de Educação advém desde a Constituição Federal, em seu artigo 214, até a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, nos artigos 9º e 87º.
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País.
VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto. (BRASIL, 88)
Art. 9º A União incumbir-se-á de:
I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
[...]
Art. 87. É instituída a Década da Educação, a iniciar-se um ano a partir da publicação desta Lei.
§ 1º A União, no prazo de um ano a partir da publicação desta Lei, encaminhará, ao Congresso Nacional, o Plano Nacional de Educação, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos. (BRASIL, 96)
O Plano Nacional de Educação, aprovado pela Lei Federal 10.172 de 09 de janeiro de 2001, apresentava objetivos e metas para o ensino fundamental regular, dentre os quais destaca- se: garantir o acesso e a permanência de todas as crianças na escola; ampliar para nove anos a duração do ensino fundamental obrigatório; regularizar o fluxo escolar reduzindo as taxas de repetência e evasão; elaborar, no prazo de um ano, padrões mínimos nacionais de infraestrutura para o ensino fundamental, compatíveis com o tamanho dos estabelecimentos e com as realidades regionais; autorizar a construção e funcionamento de escolas desde que atendidos os requisitos de infraestrutura definidos; assegurar que todas as escolas tenham formulado seus projetos pedagógicos, com a observância das DCNs para o Ensino Fundamental e dos PCNs; promover a participação da comunidade na gestão das escolas entre outros.
65 O referido PNE vigorou de 2001 a 2010, porém poucas foram as metas eficazmente implementadas, pois a maioria dos municípios e estados não aprovaram uma legislação que garantissem que os recursos chegassem à Educação, tampouco punição para quem descumprisse as ações previstas no PNE. A União também não colaborou, pois o artigo que recomendava o investimento de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) em Educação foi vetado pelo então presidente, Fernando Henrique Cardoso.
Com a experiência de um Plano Nacional de Educação com poucos resultados práticos, e com o receio de novamente se aprovar letra morta desde o seu nascedouro, em 25 de junho de 2014, o Congresso Nacional sancionou o Plano Nacional de Educação (PNE), Lei 13.005 de 2014, com a finalidade de direcionar esforços e investimentos para a melhoria da qualidade da educação no país.
Esse PNE, contido por 14 artigos normativos, estabelece 20 metas para melhorar a qualidade do ensino brasileiro, também em um prazo de dez anos, das quais 08 tem prazos intermediários, abrangendo desde a educação infantil até a pós-graduação. Para alcançar essas metas, estabelece 254 estratégias que preveem desde o aumento do investimento, melhorias em infraestrutura até a valorização do professor, entre outros.
Quadro 3 – Estrutura do Plano Nacional de Educação – Lei 13.005 de 2014
Diretrizes do PNE Art. 2º
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar;
III - superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação;
IV - melhoria da qualidade da educação;
V - formação para o trabalho e para a cidadania, com ênfase nos valores morais e éticos em que se fundamenta a sociedade;
VI - promoção do princípio da gestão democrática da educação pública;
VII - promoção humanística, científica, cultural e tecnológica do País;
VIII - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto - PIB, que assegure atendimento às necessidades de expansão, com padrão de qualidade e equidade;
66 X - promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental.
Fiscalizadores do PNE Art. 5º
I - Ministério da Educação - MEC;
II - Comissão de Educação da Câmara dos Deputados e Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal;
III - Conselho Nacional de Educação - CNE; IV - Fórum Nacional de Educação.
§1º – Compete, ainda, às instâncias referidas no caput: I - divulgar os resultados do monitoramento e das avaliações nos respectivos sítios institucionais da internet; II - analisar e propor políticas públicas para assegurar a implementação das estratégias e o cumprimento das metas; III - analisar e propor a revisão do percentual de investimento público em educação.
§2º – A cada 2 (dois) anos, ao longo do período de vigência deste PNE, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP publicará estudos para aferir a evolução no cumprimento das metas estabelecidas no Anexo desta Lei, com informações organizadas por ente federado e consolidadas em âmbito nacional, tendo como referência os estudos e as pesquisas de que trata o art. 4o, sem prejuízo de outras fontes e informações relevantes.
Fórum Nacional de Educação Art. 6º
A União promoverá a realização de pelo menos 2 (duas) conferências nacionais de educação até o final do decênio, precedidas de conferências distrital, municipais e estaduais, articuladas e coordenadas pelo Fórum Nacional de Educação, instituído nesta Lei, no âmbito do Ministério da Educação.
§1º – O Fórum Nacional de Educação, além da atribuição referida no caput:
I - acompanhará a execução do PNE e o cumprimento de suas metas;
II - promoverá a articulação das conferências nacionais de educação com as conferências regionais, estaduais e municipais que as precederem.
67 Sistema Nacional de Avaliação da
Educação Básica Art. 11
O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica, coordenado pela União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, constituirá fonte de informação para a avaliação da qualidade da educação básica e para a orientação das políticas públicas desse nível de ensino. Demais Regulamentações Artigos 3º, 4º, 7º, 8º, 9º, 10, 12, 13, 14
Art. 3º – As metas previstas no Anexo desta Lei serão cumpridas no prazo de vigência deste PNE, desde que não haja prazo inferior definido para metas e estratégias específicas.
Art. 4º – As metas previstas no Anexo desta Lei deverão ter como referência a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD, o censo demográfico e os censos nacionais da educação básica e superior mais atualizados, disponíveis na data da publicação desta Lei.
Art. 7º – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios atuarão em regime de colaboração, visando ao alcance das metas e à implementação das estratégias objeto deste Plano.
Art. 8º – Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus correspondentes planos de educação, ou adequar os planos já aprovados em lei, em consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas neste PNE, no prazo de 1 (um) ano contado da publicação desta Lei. Art. 9º – Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão aprovar leis específicas para os seus sistemas de ensino, disciplinando a gestão democrática da educação pública nos respectivos âmbitos de atuação, no prazo de 2 (dois) anos contado da publicação desta Lei, adequando, quando for o caso, a legislação local já adotada com essa finalidade.
Art. 10 – O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias deste PNE e com os respectivos planos de educação, a fim de viabilizar sua plena execução.
Art. 12 – Até o final do primeiro semestre do nono ano de vigência deste PNE, o Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional, sem prejuízo das prerrogativas deste Poder, o projeto de lei referente ao Plano Nacional de Educação a vigorar no período subsequente, que incluirá diagnóstico, diretrizes, metas e estratégias para o próximo decênio.
Art. 13 – O poder público deverá instituir, em lei específica, contados 2 (dois) anos da publicação desta Lei, o Sistema Nacional de Educação, responsável pela articulação entre os sistemas de ensino, em regime de colaboração, para efetivação das diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional de Educação.
68 Art. 14 – Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
ANEXO 1 a 20 20 metas acompanhadas de suas respectivas estratégias que somadas totalizam em 254
Elaborado pela Autora
Em forma de Anexo ao Plano Nacional de Educação, constam as 20 metas a serem cumpridas, na vigência da Lei 13.005/2014, busca constante para se alcançar um acesso e uma gestão democrática na educação.
É interessante observar que as metas foram construídas em níveis progressivos de educação, sendo da 1ª à 4ª metas de universalização da educação infantil, do ensino fundamental, da educação especializada, enfim, metas de universalização do acesso à escola que já constavam na Lei 10.172 de 09 de janeiro de 2001, mas não foram cumpridas.
Com as metas seguintes, de 5ª a 12ª, o legislador se preocupou com a alfabetização das crianças até o 3º ano do ensino fundamental; a educação em tempo integral; a fomentar a qualidade da educação e a melhoria do fluxo escolar; a elevar a escolaridade média da população; a elevar a taxa de alfabetização; a oferecer a educação de jovens e adultos integrada a educação profissional; a triplicar as matrículas da educação profissional técnica; e a elevar as matrículas na educação superior.
Somente nas últimas metas, da 13ª à 20ª, apresentaram-se planos aos professores e a latente necessidade de aumentar a quantidade de mestres e doutores, na tentativa de valorização da profissão, pincipalmente os profissionais do magistério da rede pública e a importância do investimento público na educação por meio do Produto Interno Bruto (PIB).
O acompanhamento do cumprimento das metas do Plano Nacional deve ser realizado pelo Ministério da Educação (MEC), pela Comissão de Educação da Câmara dos Deputados, pela Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal, pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) e pelo Fórum Nacional de Educação.
Após monitoramento e estudos, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), conforme determinação contida no art. 5º, § 2º do PNE, publicará bienalmente um parecer com a evolução no cumprimento das metas estabelecidas.
Algumas metas de universalização que tinham como prazo final o ano de 2016, assim como ocorrera com o PNE anterior de 2001, ainda permanecem pendentes sem o esperado cumprimento no de 2017.
69 Mais uma vez, percebe-se que os documentos legislativos, ou seja, algumas das políticas públicas voltadas para a educação são completas ao abarcarem os principais direitos e objetivos previstos na Constituição Federal. Porém, a ausência de planos de ação em relação às estratégias, e a não realização dos totais investimentos previstos, fazem com que a lei, desde o seu nascedouro, seja carente de eficácia nos seus exatos termos.
O ordenamento jurídico brasileiro é constantemente inserido de novas Leis, seja de Planos, Diretrizes, enfim, tudo na tentativa de fazer outra norma ter eficácia, ou seja, criam-se normas implementadoras das normas, também na tentativa de avançar conforme as evoluções da sociedade.