O Program a Nacional de Educação na Reform a Agrária ( PRONERA) é um program a de educação, dest inado às populações residentes em áreas de reform a agrária. Aglutina ações de educação de j ovens e adult os em diferent es níveis de ensino: alfabet ização, ensino fundam ent al, form ação cont inuada dos educadores, nível m édio, form ação t écnico- profissional, nível superior, em diferent es áreas do conhecim ent o, e desenvolve- se a part ir de m et odologias pautadas na realidade sócio- cult ural do cam po, com vist as a “ [ ...] fort alecer o m undo rural com o t errit ório de vida em todas as suas dim ensões: econôm icas, sociais, am bient ais, polít icas, cult urais e ét icas” ( BRASI L, 2004, p. 11) .
Para o Governo Federal, o Program a se insere no conj unto de iniciativas educacionais que, em período recente ( final da década de 90) , t êm sido im pulsionadas pelos m ovim ent os sociais. Para estes, consiste em um a est rat égia para inserir a educação do cam po na agenda pública governam ent al com o um a quest ão de int eresse nacional.
Vinculado ao MDA, at ravés do I NCRA, o PRONERA t em por prem issa básica a parceria, firm ada entre órgãos governam ent ais, inst it uições públicas de ensino t écnico e superior e m ovim entos sociais e sindicais de t rabalhadores e t rabalhadoras rurais, cont ando ainda com a part icipação de governos est aduais e m unicipais. Um a das quest ões em dest aque em proj et os vinculados ao PRONERA refere- se ao processo de im plem entação, o que t em conferido um papel est rat égico para a parceria. Para Cordeiro ( 2009) , a parceria t em início na gênese do PRONERA e vai assum indo m aior im port ância ao logo dos últ im os dez anos. Ela dest aca:
De 1998 a 2008, num m ovim ento crescente, [ o PRONERA] foi envolvendo universidades, secretarias de educação, escolas federais de ensino m édio, sem pre em parceria com os m ovim entos sociais e com o I NCRA, num a ação conj unt a visando ao desenvolvim ento dos assentam entos, tom ando com o base a educação ( CORDEI RO, 2009, p. 1) .
Nessa perspectiva, Helana Freitas ( 2008) , que em sua t ese de doutorado analisa com o estão se const it uindo as relações polít icas e pedagógicas entre os atores que estão construindo um Curso Técnico em Agropecuária, vinculado ao PRONERA e im plem ent ado em Sant a Cat arina, considera que se faz necessário aprofundar o diálogo entre os atores envolvidos, levando o fort alecim ent o do PRONERA com o um cam inho para a const rução de polít icas públicas para o m eio rural. Assim , dest aca:
Se por um lado essa parceria gera fort es ligações em t orno dos proj etos, por out ro favorecem os conflit os devido às diferent es visões de m undo, de educação, de sociedade e de variações nas capacidades institucionais dos atores envolvidos ( FREI TAS, 2008, p. 192) .
Consideram os a análise de Freitas ( 2008) cent ral, porque apont a a parceria com o fundam ent al e est ratégica na im plem ent ação dos proj et os do PRONERA, m as t am bém por evidenciar conflit os gerados ent re os parceiros, diant e dos int eresses diferenciados que m ovem cada um dest es, bem com o, das concepções que orient am suas ações.
Desse m odo, com o propósit o de am pliar nossas condições de análise sobre a im plem entação do PRONERA, via parceria, a part ir do est udo de caso do Proj et o Alfabet ização Cidadã no Nordest e Paraense, sist em at izam os, nest e capít ulo, part e da revisão de lit erat ura e análise docum ental sobre a constituição e a configuração do PRONERA, focando o princípio operacional e m et odológico da parceria, por entender que se faz necessário esclarecer o que define o Manual de Operações ( BRASI L, 2004) , no cont ext o de sua im plem ent ação e a co- gest ão pela parceria.
I niciam os, ent ão, pela cont ext ualização da elaboração e im plant ação do PRONERA, fundam ental para a com preensão do que vem a ser o Program a, por ent ender, em concordância com Mônica Molina, que Cont ext ualizar as condições polít icas do surgim ent o do
Program a faz- nos ent ender as dificuldades para im plem ent á- lo e desenvolvê- lo [ ...] , bem com o nos est ende condições de int erpret ar as alt ernativas a que nos lançam os para efet ivar essa polít ica. O PRONERA foi form alizado com o est ratégia polít ica para incluir j ovens e adult os assent ados excluídos das polít icas públicas de educação do governo Fernando Henrique Cardoso ( 1995- 2002) , que m ais se ocupou em racionalizar gast os públicos e reform ou o ensino a part ir de um a visão econom icista ( MOLI NA, 2003, p. 47) .
Apresent am os, em seguida, um a breve caracterização do Program a, com foco no princípio operacional e m etodológico da parceria, prem issa básica do Program a, para, post eriorm ent e, t ecer algum as reflexões na busca da const rução de um ent endim ent o acerca do t em a, fundam ent al para a análise da im plem ent ação do Proj et o Alfabet ização Cidadã, no Nordest e Paraense.
2 .1 Cont ext o polít ico da form ulação e im plant ação do PRON ERA Criado, oficialm ent e, em abril de 1998, por m eio da Port aria Nº 10/ 98 do Minist ério Ext raordinário da Polít ica Fundiária ( MEPF) , at ualm ente Minist ério do Desenvolvim ento Agrário ( MDA) , o PRONERA possui um a t raj et ória m arcada por t ensões, cont enções, com o t am bém por m uita resistência e avanços. Para Molina ( 2003) , desde os prim eiros passos, ainda em 1997, até m eados de 2003, o Program a passou por t rês fases dist int as1, as quais “ [ ...] est ão int im am ent e relacionadas com os
1 A prim eira fase com preende o período de 30 de j ulho de 1997 a j aneiro de 2001,
m arcado pela int ensa part icipação do MST. A segunda fase se estende até o início de 2003, caracterizada pela dim inuição da intervenção dos parceiros nas definições do Program a. A terceira fase é delim itada pela retom ada da articulação dos parceiros ( Estado, m ovim entos sociais e instit uições públicas de ensino) .
diversos m om ent os m ais gerais da lut a pela Reform a Agrária desencadeadas pelo Movim ent o Sem Terra e com o cont exto político do país nest es m om entos” ( MOLI NA, 2003, p. 47) .
A idealização do PRONERA rem ont a à realização do I Encont ro Nacional das Educadoras e dos Educadores da Reform a Agrária ( ENERA) . Est e Encont ro foi prom ovido pelo Set or de Educação do MST2, em parceria com a UnB, UNESCO, CNBB e UNI CEf, com o obj et ivo de avaliar o t rabalho desenvolvido e trocar experiências ent re os diferent es níveis de escolarização do cam po; pautaram - se os problem as econôm icos, sociais e educacionais e analisou- se da educação infant il à educação de j ovens e adult os. No Manual de Operações do PRONERA ( BRASI L, 2004) const a que Os participantes concluíram ser necessária um a art iculação entre os t rabalhos em desenvolvim ent o, bem com o sua m ult iplicação, dada a grande dem anda dos m ovim entos sociais por educação no m eio rural e a sit uação deficit ária da ofert a educacional no cam po, agravada pela ausência de um a polít ica pública específica no Plano Nacional de Educação ( BRASI L, 2004, p. 16) .
De acordo com Molina ( 2003) , na ocasião, educadores do MST propuseram a const rução de um a rede nacional ent re universidades – UFSE, UNESP, UFC, UFRJ, UnB, UFES, UFRGS, UFMA, UFSC, UNEB, UFF – para o enfrent am ent o do analfabet ism o no cam po. Segundo a m esm a aut ora, “ Foi no Enera que se gest ou o que viria a se t ornar um a das prim eiras polít icas públicas de Educação do Cam po, o Program a Nacional de Educação na Reform a Agrária” ( MOLI NA, 2003, p. 45) .
Estudos realizados por Sauer e Souza ( 2008) dão conta de que, no governo FHC ( 1995- 2002) , a reform a agrária foi descartada com o polít ica pública necessária ao desenvolvim ent o nacional:
2 Estruturado em 1987, o Setor de Educação do MST é responsável pelas articulações
nacionais de luta por educação em acam pam entos e assentam entos e pela elaboração teórico- pedagógica de um a educação adequada à realidade do cam po e às necessidades dos trabalhadores brasileiros. Para inform ações detalhadas, ver Caldart ( 1997; 2000) .
Ao longo de dois m andat os, a lut a cont ra a desigualdade deu lugar à const rução de um a polít ica agrária baseada na necessidade de aliviar a pobreza rural, profundam ent e influenciada pela ret órica e apoio financeiro do Banco Mundial ( SAUER; SOUZA, 2008, p. 72) .
Est a post ura polít ica provocou reações dos m ovim ent os sociais do cam po, ocasionando violentos conflitos agrários, tais com o o Massacre de Corum biara3 e o Massacre de Eldorado dos Caraj ás4. Tal post ura
dem onst ra que os conflit os no cam po são decorrent es da concent ração fundiária e foram t rat ados com o caso de polícia, o que só agravou o problem a. “ Em outras palavras, para o Governo FHC, a reform a agrária j ust ificou- se som ent e com o política social com pensat ória, volt ada para a cont enção de conflitos agrários” ( SAUER; SOUZA, 2008, p. 72) .
Diante desses acontecim entos, os m ovim ent os sociais desencadearam um a série de fat os polít icos para m inim izar, na sociedade, as repercussões dos m assacres ( MOLI NA, 2003) . Um a das ações em dest aque foi a inst it uição do Fórum das I ES de Apoio à Reform a Agrária, com a art iculação do Conselho de Reit ores das Universidades Brasileiras ( CRUB) j unto ao Governo Federal, sob a coordenação do Minist ro Ext raordinário de Polít ica Fundiária, com o propósit o de trabalhar na reform a agrária. Conform e analisa Molina ( 2003) , a int enção que est ava post a não era viabilizar polít icas efetivas para cont er a violência no cam po, m as sim dim inuir o im pacto político dos acontecim entos m encionados na sociedade. De t odo m odo, nessa ocasião foram firm adas as prim eiras parcerias ent re o I NCRA e o CRUB, t ais com o o Censo da Reform a Agrária5 ( 1996) e Proj eto Lum iar6 ( 1996) . A ideia, então, era inserir o PRONERA no rol dessas parcerias.
3 Ocorrido em 9 de agosto de 1995, no Estado de Rondônia, em que pelo m enos 10 sem -
terra foram m ortos por policiais.
4 Ocorrido em 17 de abril de 1996, no Estado do Pará, que resultou no assassinato de 19
pessoas.
5 Parceria consolidada na ocasião do I Fórum das I ES de Apoio à Reform a Agrária, foi um
convênio firm ado entre o I NCRA e o CRUB que quantificou as fam ílias assentadas até 31 de outubro de 1996.
Ainda em out ubro do m esm o ano, a representação das universidades – UnB, UFRGS, UNI SI NOS, UNI JUI , UFSE e UNESP – definiram a participação das I nstituições de Ensino Superior no processo educacional nos assent am ent os, priorizando a alfabet ização e a escolarização de j ovens e adultos, haj a vist a a elevada t axa de 45% analfabet ism o e os baixos níveis de escolaridade dos beneficiários da reform a agrária. Conform e Molina (2003) , com o resultado desse processo, form ou- se um grupo para coordenar encam inham ent os, o qual form ulou e apresent ou um a propost a de int ervenção das universidades no t rabalho de educação nos assent am ent os e acam pam ent os, const it uindo a t erceira parceria firm ada pelo I I I Fórum das I ES. Do debat e ent re represent ant es das universidades, do MST e da CONTAG, result ou o prim eiro Manual de Operações do PRONERA7. Reconst it uindo o processo, a aut ora analisa:
1998 era um ano eleit oral para a Presidência, e com o est rat égia de cam panha, o governo anunciou que o PRONERA alfabet izaria em um ano, 200 m il t rabalhadores rurais. Depois de seis m eses do anúncio de sua criação, é que saiu a Portaria nº 10, criando o PRONERA, em 17 de abril de 1998 [ ...] . Quando o PRONERA foi lançado advieram divergências entre o Minist ério de Desenvolvim ent o Agrário ( à época o Ext raordinário de Polít ica Fundiária) e o da Educação. A im prensa not iciou que a secret ária de Ensino Fundam ent al, I ara Prado, afirm ara
6 Parceria consolidada na ocasião do I I Fórum das I ES de Apoio à Reform a Agrária, o
Proj eto Lum iar foi um convênio firm ado entre o Governo Federal e a Associação Nacional de Cooperação Agrícola ( ANCA) para contratação de técnicos agrícolas para atuarem em assentam entos. O Proj eto foi extinto em 2000, sob alegação de que o MST se utilizava do t rabalho dos t écnicos para fazer “ proselit ism o polít ico” e cobrava taxas dos assentados assistidos pelos técnicos ( Molina, 2003) .
7 O Manual de Operações do PRONERA é o docum ento base que define a est rutura
operacional e as orientações pedagógicas do Program a. Desde a sua criação, foram concebidas três versões: a prim eira foi aprovada com a criação do Program a ( Portaria MEPF/ Nº 10/ 1998) , a segunda versão incorporou as deliberações oriundas das m edidas extrem as do Governo, a partir de m eados de 2001 ( Portaria I NCRA/ Nº 837/ 2001) ; a terceira e at ual edição constituiu o resgate da essência do Program a, retom ando, desde o processo de reform ulação, seus princípios e pressupostos ( Portaria I NCRA/ Nº 282/ 2004) . “ Est a edição do Manual de Operações t em por obj et ivo orient ar as inst it uições de ensino e todos os parceiros a elaborar proj etos cada vez m ais consistentes com um a política pública de Educação do Cam po para j ovens e adultos das áreas de Reform a Agrária ( BRASI L, 2004, p. 14) .
que ‘o PRONERA era um a iniciat iva last im ável de educação’ ( MOLI NA, 2003, p. 51) .
A despeit o da int ensa part icipação dos m ovim ent os sociais, det erm inant e na “ concepção, art iculação, dest inação de recursos e definição dos rum os políticos do Program a” , est e prim eiro período de exist ência do PRONERA foi m arcado por t ensões no int erior do Governo Federal, com encam inham entos e deliberações cent ralizadas, cont ingenciam ent o de recursos, int errupções frequent es de proj et os. Esse processo, segundo Molina ( 2003) , gerou aum ent o da pressão e reivindicações por part e dos m ovim ent os sociais.
Na prim eira fase da execução do Program a era possível ident ificar a disput a polít ica na organização, na com posição das com issões, na quant idade de recursos, em sua descent ralização. A falt a de polít ica art iculada e com prom et ida com a elim inação do analfabet ism o é percept ível na ausência de previsão orçam ent ária para o PRONERA. A cada ano a Com issão Pedagógica e os m ovim ent os sociais negociavam e principalm ent e articulavam - se com deput ados e senadores para garant ir recursos do Orçam ent o da União ao Program a ( MOLI NA, 2003, p. 51) .
Nesse prim eiro período, os recursos foram insuficientes para responder às dem andas por alfabet ização e escolarização nos assent am ent os em t odo o país, cuj a população fora historicam ente excluída do acesso à educação. Segundo dados do I NCRA, apresent ados por Andrade e Di Pierro ( 2004b) , da previsão de R$21,5 m ilhões, apenas R$8,3 m ilhões foram de fato liberados. Mesm o diante das contenções orçam ent árias, o ano de 1999 caract erizou- se pelo crescim ent o do PRONERA:
Este crescim ento só foi possível em função da extrem a determ inação dos m ovim entos sociais e das universidades, que na m aior part e das vezes usaram com o est ratégia com eçar os cursos, m esm o sem os recursos liberados para
que de fat o os convênios assinados fossem cum pridos. De acordo com os dados disponíveis no I NCRA nacional, para que houvesse a liberação dest e dinheiro houve a ocupação de 14 superint endências regionais para não haver int errupção destes cursos ( MOLI NA, 2003, p. 52) .
Observa- se que, para além dos cont ingenciam ent os, um dos entraves foi a quest ão polít ica que envolvia a Secret aria do Orçam ent o Federal ( SOF) , do Minist ério do Planej am ent o, a qual, segundo Andrade e Di Pierro ( 2004b) , alegava que os encargos do ensino básico deveriam ser de responsabilidade do MEC, port ant o financiados com seus recursos orçam ent ários. Com base nesse argum ento, os dirigent es dessa secret aria resist iam em incluir o PRONERA no Proj eto de Lei Orçam entária enviada ao Congresso. I sso im plicou na alocação e liberação de recursos apenas por m eio de em endas parlam ent ares. Essa realidade perdurou nos anos 1999, 2000 e 2001, sendo que:
No período 1998 a 1999, dos R$24,5 m ilhões consignados pelo Congresso ao PRONERA, 54,5% foram cont ingenciados e R$11.377.236,47 efetivam ente aplicados. Segundo o Balanço Global da Gestão do I ncra 1995- 2002, a consecução das m et as do biênio 2000- 2002 requeria um invest im ent o de R$63 m ilhões, m as apenas R$48,8 m ilhões foram orçados, dos quais 33,16% , contingenciados, e 9% foram destinados a out ras at ividades ( ANDRADE; DI PI ERRO, 2004b, p. 33) . Est es dados dem onst ram o descaso do poder público federal em face da garantia à educação aos povos do cam po. Por um lado, o governo se subm et ia às reivindicações e às proposições dos m ovim entos sociais e das universidades, por out ro, dem onst rava sua força no t ocant e aos recursos, a partir de cont ingenciam ent os orçam ent ários, inviabilizando ações do Program a.
Frut o da pressão dos m ovim ent os sociais do cam po, no ano de 2000, o Program a im prim iu a diret riz de descent ralização que possibilit ou m aior aut onom ia às Superint endências Regionais do I NCRA, cuj os dirigent es passaram a assinar os convênios e a adm inist rar os recursos
financeiros. O PRONERA cam inhava, ent ão, para a efet iva concret ização da sua propost a original, cont udo, no final daquele ano e início do ano seguint e, sob a alegação de que est ava sob fort e influência do MST, processou- se um a nova reest rut uração do Program a, inaugurando sua segunda fase, do ano de 2001 ao início do ano de 2003 ( MOLI NA, 2003) .
A gest ão do PRONERA cent rou-se novam ent e na Coordenação Geral de Proj etos Especiais do Sistem a Nacional do Desenvolvim ento Agrário do I NCRA, excluindo- se a participação dos m ovim entos sociais e reduzindo- se, significat ivam ent e, a participação das universidades a apenas um a, com o represent ant e de t odo o país. Tal encam inham ent o reflet iu na essência do Program a, à m edida que inviabilizou sua principal caract eríst ica: a gest ão part icipat iva e colegiada.
Esse período foi m arcado por grandes dificuldades para a m anutenção dos proj etos, com escassez de recursos, o que reflet iu na redução das reuniões da Com issão Pedagógica e levou à dim inuição da capacidade de intervenção dos parceiros nos rum os do Program a. Corroboram os com a análise de Andrade e Di Pierro ( 2004) , quando m ost ram que essas decisões expressavam a post ura polít ica do governo FHC frente às dem andas dos m ovim entos sociais do cam po, liderados pelo Movim ento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra.
Não só os recursos, m as t am bém a vont ade polít ica de levar adiant e o PRONERA sofreram recuos [ ...] . A redução cont ínua do financiam ent o federal para o Program a [ ...] , segundo Di Pierro ( 2002) , pode ser interpretada com o falt a de prioridade at ribuída à reform a agrária na polít ica do governo federal, pois “ não há fatos socioeducativos que j ust ifiquem est a m edida, t endo em vist a o elevado índice de analfabetism o nos assentam ent os rurais, com prom et endo o êxit o econôm ico da reform a agrária com o est rat égia de desenvolvim ent o social no m eio rural” . Out ra hipót ese avent ada pela aut ora é de que, num cont ext o de