Efeitos do sistema proporcional de lista fechada

39 _{KRAUSE, loc. cit.} 40 _{NICOLAU, 2007, loc. cit.} 41 _{NICOLAU, 2007, loc. cit.}

Como já sobejamente esclarecido, na variante do sistema de lista aberta adotada no Brasil, o eleitor vota tanto em partidos quanto em pessoas. Na lista fechada, de outro vértice, o cidadão pode apenas votar em partidos, aos quais incumbe a ordenação dos candidatos que concorrerão às eleições. O resultado da mais singela verificação deste dado remete-nos à diminuição das alternativas postas à disposição do eleitor.

Com efeito, de acordo com Klein, “de um ponto de vista quantitativo, em vez de escolher mais, o eleitor escolhe menos. Há uma transferência de soberania para os partidos. Considerada isoladamente, essa característica é uma desvantagem em termos democráticos.”42

Os advogados da lista fechada buscam relativizar esta desvantagem por meio da premissa de que alguns fatores, no atual modelo de lista aberta, já interferem na escolha dos eleitores, tais como os referenciados por Nicolau e corroborados por Klein: 1) a migração partidária (troca-troca de legenda); 2) as coligações (ao permitirem que os votos conferidos a um candidato auxiliem na eleição de outro); e 3) o limitado controle da atividade parlamentar (pois os eleitores têm a prerrogativa de selecionar seus candidatos, mas, segundo pesquisas recentes demonstram, uma minoria se lembra em quem votou).43

Quanto aos dois primeiros fatores, parece não haver um modelo superior: o sistema de lista aberta, tal como praticado no Brasil, realmente deturpa, em alguma medida, a preferência original dos eleitores; o sistema de lista fechada simplesmente nega os eleitores de expressarem suas predileções por candidatos individuais.44

No tocante ao esquecimento do nome dos candidatos pelos eleitores, há indícios de que não haja uma correlação direta entre este fenômeno e a lista aberta em si. Segundo Nicolau, o eleitor poderia adotar uma modalidade de voto retrospectivo que não o favorecesse a lembrança do voto na eleição antecedente:

Nesse caso, o eleitor poderia simplesmente decidir votar em um deputado que tenha chamado a sua atenção positivamente durante a legislatura ou simplesmente eliminar das suas escolhas os nomes que possam ter se destacado negativamente. Nessa opção, o eleitor não precisaria lembrar em que votou, mas conhecer um deputado em atividade.45

Pode-se cogitar, ainda, como indica Klein, que este fenômeno seja conseqüência da realização das eleições nacionais simultaneamente às estaduais. Há um acúmulo de escolhas que o eleitor deve fazer no mesmo pleito46, de maneira que no próprio dia das

42 _{KLEIN, 2007, p. 43.}

43 _{NICOLAU, Jairo Marconi. O sistema eleitoral de lista aberta no Brasil. Dados revista de ciências}

sociais, ano 49, n. 4, p. 689-720, 2006; Ibid., p. 44.

44 _{KLEIN, op. cit., p. 44.} 45 _{NICOLAU, 2006, loc. cit.} 46 _{KLEIN, op. cit., p. 44.}

eleições, vê-se este compelido a utilizar certos artifícios – as chamadas “colinhas” -, para efetivar suas escolhas na urna.

A estas ponderações, Klein acrescenta que “é plausível imaginar também que o esquecimento se dá porque os nomes dos candidatos importam menos do que o que eles defendem ou representam, sejam projetos particulares ou determinada corrente ideológica.”47

Diretamente vinculada a esta redução de escolha dos eleitores, a ausência de

accountability é uma das principais desvantagens da lista fechada, afetando francamente a

legitimidade democrática do sistema político. Ao estabelecer que o cidadão vote apenas em partido, há uma redução na prestação de contas dos legisladores para com os cidadãos.48

Como não tiveram incentivos na arena eleitoral para cultivar votos pessoais, e sim votos partidários, os deputados devem seus mandatos ao partido e não a um grupo de eleitores específico. Os representantes têm poucos estímulos para manter relações estreitas com os eleitores e satisfazer suas demandas. A prestação de contas é voltada para a direção partidária, pois são os líderes dos partidos, responsáveis pela organização da lista eleitoral, as pessoas determinantes para o prosseguimento da carreira política do deputado – a direção partidária é a que pune ou recompensa.49 O resultado disso é o enfraquecimento dos laços existentes entre os legisladores e os cidadãos, desprestigiando os mecanismos de punição ou recompensas que se processam nas eleições e permitem ao eleitor selecionar bons ou maus governantes, segunda a sua avaliação de desempenho.

Aliás, “a falta de accountability foi um dos fatores que levaram países como Venezuela, Bolívia e Equador a abandonar a lista fechada em direção a sistemas de representação mais personalizada.”50

Um efeito psicológico supostamente advindo deste efeito deve ser relevado: o sentimento antipartidário.51 Na hipótese de escândalos de corrupção, como os ocorridos no Brasil recentemente, o sistema de lista aberta proporciona uma saída: há um número considerável de candidatos para serem selecionados, se a intenção for eliminar aqueles envolvidos nos episódios de corrupção. Diferentemente sucede no sistema de lista fechada, como sugere Klein:

Sistemas muito centrados em partidos correm o risco de se assemelharem a uma perigosa panela de pressão. Em época de graves crises, o descrédito, o desencanto ou a ira do cidadão voltam-se contra os partidos e o sistema político como um todo. É o que aconteceu na Venezuela e na Bolívia. Em ambos os países, que adotavam a lista fechada, o descontentamento dos eleitores foi tão grande que impulsionou reformas em prol da personalização do voto.52

47 _{KLEIN, 2007, p. 44.} 48 _{Ibid., p. 82.} 49 _{Ibid., p. 82.} 50 _{Ibid., p. 103.} 51 _{Ibid., p. 103.} 52 _{Ibid.., p. 103.}

Quanto ao argumento de que a lista aberta constitui um modelo altamente propenso a práticas clientelistas, ao incentivar o cultivo de laços pessoas entre o eleitor e o candidato, algumas considerações devem ser feitas.

Cabe-nos refletir, antes de tudo, sobre a circunstância ventilada por Klein: “os autores afirmam que as baixas taxas de reeleição dos deputados brasileiros – menos de 65% dos que tentam um novo mandato conseguem se reeleger – põem em dúvida a eficiência eleitoral do uso do clientelismo.”53

Pressupondo-se que os mandatários estariam moldando as políticas públicas a partir de práticas clientelistas para assegurar a sua reeleição, esperar-se-ia altas taxas de reeleição. “Porém, ao que tudo indica, o número de deputados que consegue estabelecer vínculos estáveis com grupos de eleitores capazes de garantir sua reeleição não é muito grande.”54

Ademais, em se considerando a existência das ditas práticas apenas no processo eleitoral, legislação específica poderia ser eficaz no combate a estas, conforme ilustra Nicolau: “em 1999, foi aprovada a Lei n° 9.840, proibindo que os candidatos doem, ofereçam, prometam ou entreguem ao eleitor vantagens em troca de voto. Os infratores, além de pagar multa, podem perder o registro da candidatura ou o mandato.”55 As resoluções publicadas pelo Tribunal Superior Eleitoral nos anos seguintes e freqüentemente atualizadas, acerca da propaganda eleitoral, são ainda mais rígidas neste sentido.

Discute-se, ainda, que o certo incentivo oferecido pelo sistema de lista aberta para que os deputados eleitos cultivem uma relação estreita com seus eleitores, derivará necessariamente para a corrupção.

De acordo com Nicolau:

Além do incentivo para que as campanhas sejam centradas no candidato, a lista aberta afeta os partidos por estimular a competição entre os membros de uma mesma legenda. Como a alocação intralista é feita pelo sistema majoritário, os candidatos têm como principais adversários os colegas da própria lista e não de outros partidos. Muitas vezes, esses efeitos são contrastados com aqueles produzidos pela lista fechada, na qual a competição seria concentrada na disputa entre os partidos.56

A competição intrapartidária (entre candidatos do mesmo partido) nos remete, segundo Klein, à competitividade em geral entre candidatos, o que traz consigo a questão da incerteza. Explica-se:

Para os políticos profissionais, a lista aberta, é de fato, bem mais instável que a lista fechada. A competição entre candidatos dos mesmos e de diferentes partidos se dá em campo aberto – as ruas, os palanques, os meios de comunicação – e sofre a

53 _{KLEIN, 2007, p. 86.} 54 _{Ibid., p. 86.}

55 _{NICOLAU, 2006, loc. cit.} 56 _{NICOLAU, 2006, loc. cit.}

intervenção dos caprichos e humores de um ator político sobre o qual nem sempre se têm informações precisas: o eleitor. Há, portanto, mais incerteza.57

Na lista fechada, durante o processo eleitoral, essa competição inexiste, já que os nomes já estão ordenados e o cidadão não pode optar por um candidato individualmente considerado. “No período pré-eleitoral, há competição, mas ela se dá dentro de “casa” - o partido – e é decidida por alguém que o aspirante a candidato conhece bem, o dirigente partidário, um político como ele. Há, logo, mais previsibilidade.”58

Na mesma linha de raciocínio, “a incerteza gerada pela lista aberta, afirmam seus críticos, fomentaria uma característica negativa do sistema: os altos custos de campanha.” Tal tendência encontraria solo fértil no Brasil, devido a sua grande extensão territorial, o que obrigaria os candidatos a divulgar seus nomes em áreas com extensões territoriais semelhantes a de certos países.59

A solução para este problema seria adotar um sistema supostamente mais econômico, como o de lista fechada, que limitaria os gastos a poucos atores: os partidos.60 Neste tocante, não parece haver argumento robusto contrário, haja vista que esta redução de gastos mostra-se bastante racional.

Um estudo do cientista político finlandês Lauri Karvonem, mencionado por Nicolau, que comparou o sistema eleitoral de setenta países, constatou um ponto vulnerável dos sistemas de voto preferencial (lista aberta e flexível). Como o financiamento é obtido pelos candidatos individualmente, e a prestação de contas é de responsabilidade dos candidatos, haveria um controle menor dos dirigentes e dos órgãos centrais do partido sobre os gastos de campanha.61

Krause complementa este pensamento, entendendo que “o financiamento das campanhas seria muito mais fácil de ser controlado pela justiça eleitoral: em vez de ser responsável pela fiscalização de milhares de candidatos como hoje, ocorreria uma concentração nas contas dos partidos”62, melhorando o combate à corrupção.

Deve-se apontar, ainda, que segundo seus patrocinadores, a lista fechada seria o modelo mais compatível com a introdução do financiamento exclusivamente público da campanha, como destaca Klein: “a transferência de dinheiro público para campanhas políticas

57 _{KLEIN, 2007, p. 66.} 58 _{Ibid., p. 67.}

59 _{Ibid., p. 67.} 60 _{Ibid., p. 67.}

61 _{NICOLAU, 2006, loc. cit.} 62 _{KRAUSE, loc. cit.}

seria mais justificável perante a sociedade porque, com a lista fechada, os recursos se destinariam às campanhas dos partidos e não de candidatos individuais.”63

Com o intuito de nos posicionar sobre os entendimentos, dentre os argumentos em favor deste modelo de financiamento, indica-se seu caráter altamente “democrático”, uma vez que garante um nível de financiamento para todos os partidos, reduzindo a vantagem dos candidatos mais afortunados. Além disso, este modelo pretende tornar o processo eleitoral mais limpo e transparente, ao facilitar a fiscalização da contas e eliminar o uso de caixa dois (recursos não contabilizados).64

Estes benefícios, contudo, baseiam-se em suposições problemáticas, tal qual esclarece Klein:

Em primeiro lugar, a corrupção poderia apenas mudar de alvo: em vez de comprar votos de eleitores, os candidatos comprariam os melhores lugares da lista partidária, pagando propina aos líderes. Em segundo lugar, não há garantia de que o uso de caixa dois seria freado. Isso nos leva a pensar que, em eventuais escândalos, o sentimento de indignação da sociedade seria ainda maior, pois recursos públicos estariam sendo pagos para custear as campanhas eleitorais de partidos políticos corruptos.65

O mais importante de tudo, nesta cadeia de eventos, resta ser apurado: poderia o sistema eleitoral estar associado à corrupção?

Indícios oferecidos por Nicolau nos permitem deduzir que é pouco razoável creditar escândalos políticos somente ao procedimento adotado para escolha dos representantes:

A Itália e o Japão, dois países que passaram por escândalos que envolveram boa parte da elite política nos anos 90, trocaram os seus sistemas eleitorais por sistemas mistos; a Itália abandonou um sistema de lista aberta, e o Japão, uma variante de sistema majoritário em distritos que elegiam poucos representantes. Denúncias de corrupção eleitoral atingiram a Democracia Cristã alemã (sistema misto) e o PSOE espanhol (lista fechada).66

O exemplo mais categórico de que a lista aberta, em particular, não pode estar associada, como fator isolado e determinante, à corrupção, é dado pela Finlândia (país que utiliza o modelo), freqüentemente apontado como um dos país menos corruptos do planeta.

Em síntese, não parece haver associação lógica entre a lista aberta e a corrupção. A última questão a ser debatida corresponde ao principal argumento que se extrai dos defensores da mudança de nosso sistema eleitoral para o de lista fechada: o fortalecimento

63 _{KLEIN, 2007, p. 67.}

64 _{SAMUELS, David. Financiamento de campanha e eleições no Brasil: o que podemos aprender}

como o “caixa um” e propostas de reforma. In: BENEVIDES; VANUCHI; KERCHE, 2003, p. 364-391.

65 _{KLEIN, op. cit., p. 70.} 66 _{NICOLAU, 2007, loc. cit.}

das agremiações partidárias, indispensáveis, segundo eles, ao adequado funcionamento de nossas instituições democráticas.

Um efeito psicológico esperado, pelos defensores da lista fechada, é o da identificação partidária, à medida que os eleitores abandonam o voto conferido a propostas pessoais de candidatos e passam a elaborar suas escolhas em torno de diretrizes partidárias.

Estes partem do pressuposto de que, no Brasil, os cidadãos são largamente avessos aos partidos. Resta-nos submeter esta idéia à verificação empírica.

Em 2002, segundo dados do Instituto Datafolha, a taxa de identificação partidária no Brasil era de 53,6%67, enquanto este indicador, internacionalmente considerado (entre 1996 e 2001), era de 45%68.

Como se nota, a identificação partidária no Brasil não parece ser um problema sobremaneira relevante se comparado a números internacionais.

Além disso, há de se considerar que um “conjunto grande de análises internacionais vem mostrando uma tendência à constituição de um cenário adverso às instituições tradicionais partidárias”69, isto é, talvez o fenômeno da falta de identificação partidária esteja associado a causas histórico-culturais de amplitude mundial.

Neste diapasão, importante o ensinamento de Ribeiro:

Hoje cada um de nós tende a ser uma mistura de identidades. [...] Há homossexuais assumidos que lideram partidos de extrema-direita. Há empresárias bem sucedidas que são mães de família. Há evangélicos em todos os partidos, bem como católicos devotos. Em nossos dias, essas diferentes identidades que cada um assume tendem assim a conviver, embora com um variável grau de conflito. Então, qual identidade – e qual interesse – prevalecerá? Dependerá das circunstâncias. Dependerá das ênfases. Colegas de trabalho, com o mesmo perfil – digamos, professores, negros, provenientes da classe média baixa, votando no PT – podem priorizar diferentes aspectos de um mesmo mix de identidades. Um pode ser militante do movimento negro, outro, do PT, um terceiro, filatelista ou músico. [...] Excetuados os momentos decisivos, quando uma ameaça séria se coloca a alguma identidade, não nos sentimos autorizados a exigir dos outros uma atuação constante e prioritária em tal ou qual direção política. Vale a pena insistir nisso, porque quem trabalha com política costuma ressaltar a opção partidária, explícita ou implícita, e o que estamos vendo é que ela tende hoje a se reduzir.70

Neste passo, as instituições partidárias – antes sólidas – que representavam interesses bem definidos e destacáveis, perdem sua solidez, provocando a seguinte reflexão em Ribeiro:

É verdade que os cientistas políticos insistem na importância de termos partidos fortes, representativos, disciplinados, bem definidos. Mas penso que, embora esses devam continuar existindo, essa solidez encaminha-se para o passado. Eles se

67 _{Datafolha apud MENEGUELLO, Rachel. Eleitorado e reforma. In: BENEVIDES;}

VANUCHI; KERCHE, 2003, p. 344-363.

68 _{KLEIN, 2007, p. 47.} 69 _{MENEGUELLO, loc. cit.}

70 _{RIBEIRO, Renato Janine. A nova política. Disponível em:}

conservarão peças importantes no sistema político, mas terão cada vez mais que repartir espaço com outros atores.71

Deve-se enfatizar, ainda, a falta de relação direta entre sistema eleitoral e identificação partidária. Pippa Norris, que tenta analisar o perfil psicológico dos sistemas eleitorais em relação à identificação partidária, colheu as seguintes variáveis, citadas e interpretadas por Klein: “nos dois países de lista aberta, há uma grande discrepância: Peru, com modestos 23%, e Polônia, com significativos 52%. Nos de lista fechada, também: se, por um lado, Israel aparece com 64%, no outro extremo está a Eslovênia, com 22%” 72 de identificação partidária.

Klein, partindo de ensinamentos de Norris, ressalta que “muitos fatores, além do sistema eleitoral, podem influenciar o comportamento dos eleitores em relação aos partidos, tais como variáveis socioeconômicas (idade, gênero, educação, renda), outros fatores institucionais, a cultura política e as tradições históricas predominantes no país.”73

A indisciplina partidária, também, não pode ser arrolada como elemento justificador da mudança do sistema eleitoral.

De acordo com Klein, vários fatores, no Brasil, oferecem incentivos para uma cooperação entre candidatos de uma mesma agremiação partidária ou pelo menos evitam que eles disputem o mesmo grupo de eleitores74:

O sistema de lista aberta fornece, estruturalmente, estímulos à união partidária. O primeiro critério para a alocação das cadeiras, como em todos os sistemas de lista, é o total de votos dados à agremiação. O partido que não obtém os votos necessários para atingir o quociente eleitoral [..] está fora da distribuição das cadeiras. Essa é uma ameaça vivida pelos pequenos partidos. A formação de coligações com outros partidos é um meio de ultrapassar o quociente eleitoral, que funciona como uma espécie de cláusula de barreira. A necessidade de recorrer às coligações mostra que se a busca de um partido solitário por uma cadeira pode ser infrutífera, que dirá o esforço individual de um candidato. A história eleitoral brasileira está cheia de candidatos que tiveram expressivas votações, mas não se elegeram porque o partido não superou o quociente eleitoral, isto é, não agregou os votos necessários. A agregação de votos é um importante indutor da solidariedade partidária.75

Outro aspecto a ser avaliado diz respeito ao modo de a direção partidária elaborar sua estratégia eleitoral, havendo sinais de que esta é organizada para impedir que os candidatos disputem um mesmo grupo de eleitores. Segundo Nicolau, “tanto a dimensão territorial como a diversidade social dos candidatos são fatores fundamentais para os organizadores da lista. Os responsáveis pela organização da lista procurariam levar em

71 _{RIBEIRO, loc. cit.}

72 _{NORRIS apud KLEIN, 2007, p. 50.} 73 _{KLEIN, op. cit., p. 50.}

74 _{Ibid, p. 62.} 75 _{Ibid., p. 62-63.}

consideração critérios geográficos, atraindo nomes de diversas regiões do estado e evitando superposições de candidatos da mesma área.”76

Este ambiente de personalização existente na arena eleitoral, segundo os críticos da lista aberta, seria transferido para a arena legislativa. Os candidatos, por conseguinte, atuariam de maneira individualista no Parlamento, fomentando a indisciplina partidária.

Para Limongi, a idéia de que no Brasil os deputados votam de acordo com seus interesses particulares e não em função de diretrizes partidárias é simplesmente um mito:

Isso é um mito. Simplesmente não é verdade. Os políticos que estão filiados a um partido votam com o seu partido. De 1989 a 1999 ocorreram 675 votações nominais válidas na Câmara dos Deputados. Nessas votações, a disciplina média do plenário, observando a indicação do líder partidário e como ele votou, é de 91,8%. Ou seja, nove em cada dez parlamentares votam com o seu partido. Isso significa que o plenário é plenamente previsível, com base na indicação dos seus líderes.77

A alta disciplina partidária é fruto, segundo Figueiredo e Limongi, citados por Klein, do alto grau de centralização do processo decisório no país. “Essa centralização baseia- se em dois pilares: os enormes poderes legislativos do Presidente da República e as prerrogativas parlamentares de que dispõem os líderes partidários.”78

Sobre o tema, discorrem Figueiredo e Limongi, citados por Cintra e Lacombe: Mediante centralização de estrutura e procedimentos, dá-se enorme força aos líderes partidários onde quer que se desdobre o trabalho parlamentar. Não é boa política para os deputados se indisporem com eles, pois podem tanto indicá-los para as comissões permanentes, especiais e mistas, como também delas removê-los. Ademais o próprio “poder de agenda” do presidente, sua capacidade de determinar a pauta de decisões parlamentares, ajuda-o a extrair aquiescência congressual a seus projetos por meio de voto disciplinado.79

Se o sistema de lista aberta estimula a indisciplina partidária, como assume parte da doutrina, esses incentivos são neutralizados por mecanismo compensatórios no âmbito congressual e pelo próprio arcabouço que rege o processo decisório no Brasil.80

Entre os problemas centrais do sistema político brasileiro está a infidelidade,