UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA ALVARO FERNANDES MARTINS
SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO:
UM ENFOQUE PARA A REFORMA POLÍTICA QUE BUSCA INSTITUIR O VOTO EM LISTA FECHADA NAS ELEICÕES PROPORCIONAIS
Tubarão 2010
ALVARO FERNANDES MARTINS
SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO:
UM ENFOQUE PARA A REFORMA POLÍTICA QUE BUSCA INSTITUIR O VOTO EM LISTA FECHADA NAS ELEICÕES PROPORCIONAIS
Monografia apresentada ao Curso de Direito, da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientadora: Prof. Valdézia Pereira, Dra.
Tubarão 2010
ALVARO FERNANDES MARTINS
SISTEMA POÍTICO BRASILEIRO:
UM ENFOQUE PARA A REFORMA POLÍTICA QUE BUSCA INSTITUIR O VOTO EM LISTA FECHADA NAS ELEICÕES PROPORCIONAIS
Esta Monografia foi julgada adequada à obtenção do título de Bacharel em Direito e aprovada em sua forma final pelo Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Tubarão, 25 de junho de 2010.
______________________________________________________ Prof. e orientadora Valdézia Pereira, Dra.
Universidade do Sul de Santa Catarina
____________________________________________________ Prof. Renato Bratti, Esp.
Universidade do Sul de Santa Catarina
______________________________________________________ Prof. Sandra Fileti, Esp.
AGRADECIMENTOS
A minha orientadora, professora Valdézia, pelas sugestões sempre oportunas e pela confiança em mim depositada.
Aos meus familiares, na pessoa daquela que sempre me incentivou: minha mãe Nara.
RESUMO
Este trabalho acadêmico visa a analisar os aspectos políticos e jurídicos do sistema de voto em lista fechada para as eleições proporcionais, notadamente os efeitos do potencial advento de sua introdução no cenário político-constitucional brasileiro, a partir das discussões gravitantes em torno do tema “reforma política”. A relevância desse assunto traduz-se, principalmente, por representar um movimento radical em face do modelo de lista aberta adotado desde 1945, perpassando pela reavaliação de alguns nuances do sistema político vigente. O método de abordagem utilizado foi o dedutivo, partindo-se de conceitos gerais sobre os sistemas políticos e suas vertentes principais, no mundo, e com maior percuciência, no Brasil, revelando a estratégia que se encontrou para, conhecendo-os, analisar o sistema proporcional de lista fechada. Quanto à técnica de pesquisa, trata-se de pesquisa bibliográfica, subsidiada por materiais já elaborados e previamente analisados. A pesquisa foi estruturada em quatro capítulos, os quais versaram sobre aspectos importantes do arcabouço político-institucional brasileiro, a fim de elucidar os aspectos positivos e negativos da alteração aventada. Destarte, após a abordagem teórica, necessária ao objeto de pesquisa apresentado, constatou-se que os custos de uma possível mudança não superam os inconvenientes dela advindos.
ABSTRACT
This academic paper aims to analyze the political and legal aspects of the voting system in the closed list for proportional elections, notably the advent of the potential effects of its introduction into the Brazilian political-constitutional, from the gravitating discussions around the theme of "reform politics”. The relevance of this issue is reflected in particular because it represents a radical movement in the face of the archetypal open-list adopted since 1945, passing through the demystification of some aspects of the current electoral system. The method used was the deductive approach, starting from general concepts about political systems and their main areas in the world, and with greater depth, in Brazil, revealing the strategy that was found to knowing them, to analyze the system proportional closed list. About the research technique, it's literature, supported by materials already prepared and analyzed in advance. The research was structured in four chapters, which were about important aspects of Brazilian political-institutional framework in order to elucidate the positive and negative aspects of the amendment proposed. Thus, following the theoretical approach necessary to the object of research presented, it was found that the costs of a possible change would not outweigh the disadvantages arising from it.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 08
2 A QUESTÃO DEMOCRÁTICA ... 11
2.1 DEMOCRACIA: DEFINIÇÕES E PERSPECTIVA HISTÓRICA ... 11
2.2 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA: CONTEXTO HISTÓRICO ... 14
2.3 INSTITUIÕES POLÍTICO-DEMOCRÁTICAS ... 16
2.3 MÍDIA, POLÍTICA, OPINIÃO PÚBLICA E IDEOLOGIA ... 19
3 UNIVERSO DOS SISTEMA ELEITORAIS E DOS SISTEMAS PARTIDÁRIOS .. 23
3.1 SISTEMAS ELEITORAIS: DEFINIÇÕES ... 23
3.2 CLASSIFICAÇÃO DOS SISTEMAS ELEITORAIS ... 25
3.2.1 Sistemas majoritários ... 25
3.2.1.1 Maioria simples ... 27
3.2.1.2 Os sistemas de dois turnos ... 28
3.2.1.3 O voto alternativo ... 29
3.2.2 Sistemas proporcionais ... 29
3.2.2.1 Sistema de voto único transferível ... 31
3.2.2.2 A representação proporcional de lista ... 32
3.2.3 Sistemas mistos ... 34
3.3 SISTEMAS PARTIDÁRIOS ... 35
3.3.1 Definições de partido político e suas funções ... 35
3.3.2 Organizações partidárias ... 36
3.3.3 Sistema de partidos ... 37
3.3.3.1 Bipartidarismo ... 38
3.3.3.2 Multipardarismo ... 39
4 SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO ... 40
4.1 ASPECTOS HISTÓRICOS ... 40
4.2 DESCRIÇÃO GERAL DO MODELO ... 47
4.3 SISTEMA ELEITORAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO ... 49
4.4 SISTEMA PARTIDÁRIO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO ... 54
4.5 EFEITOS E CRÍTICAS AO SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO VIGENTE ... 56
4.5.1 Efeitos sobre a governabilidade ... 56
4.5.2 Efeitos sobre a legitimidade democrática... 58
5 REFORMA POLÍTICA ... 60
5.1 REFORMA POLÍTICA E DEMOCRACIA ... 60
5.2 REFORMA POLÍTICA NO BRASIL ... 61
5.2.1 As propostas de reforma política no Brasil ... 62
5.2.1.1 Sistema proporcional de lista fechada ... 67
5.2.1.1.1 Efeitos do sistema proporcional de lista fechada ... 69
6 CONCLUSÃO ... 80
REFERÊNCIAS ... 83
ANEXO ... 89
1 INTRODUÇÃO
A reforma política tem freqüentado o debate público brasileiro há longa data, com presença marcante, em particular, nos anos recentes, após a promulgação da Carta de 1988. Uma das propostas mais controvertidas refere-se à adoção da lista fechada, em substituição ao atual sistema eleitoral proporcional de lista aberta.
Neste cenário, o presente trabalho versa sobre o sistema de votação de lista fechada, no contexto do regime democrático representativo, a partir de seus aspectos políticos e fundamentos jurídicos.
Segundo seus defensores, a lista fechada propiciaria o fortalecimento dos partidos políticos, possibilitando a formação de identidades partidárias consistentes, em detrimento do voto personalizado, singularidade do modelo vigente.
Com a minimização da fragmentação partidária, corporificar-se-ia a fidelidade partidária, e, com a adoção do financiamento exclusivamente público de campanhas, compatível com o novo modelo, restringir-se-ia a possibilidade de corrupção eleitoral.
Estas vantagens anunciadas pelos patrocinadores da instauração do sistema de lista fechada constituem o motivo do presente estudo, diante da inexistência de elementos comprobatórios da prejudicialidade do voto personalizado, notadamente, quando cotejado ao fundamento da lista fechada, qual seja: a presença de uma lista de candidatos elaborada exclusivamente pelo partido.
Demais disso, mostram-se ausentes indícios de deficiências extraordinárias do sistema brasileiro quando comparado a modelos adotados por outros países. Questiona-se, então, em que termos a adoção da lista fechada contribuiria para o aperfeiçoamento do sistema político brasileiro?
Nesse sentido, considerando-se a problematizarão da pesquisa, o objetivo da mesma é fazer um diagnóstico do sistema de lista aberta em comparação com o de lista fechada, tendo em vista o grau de necessidade, os custos e as vantagens de uma possível mudança. Para tanto, também se relaciona a questão das listas fechadas com outras pertinentes à reforma política, tais como fidelidade partidária e financiamento das campanhas.
Neste contexto, procura-se esclarecer a importância do estudo dos sistemas eleitorais e partidários, instituições que se influenciam mutuamente, para a compreensão e para a própria subsistência do regime democrático, estimulando a consciência eleitoral de todos os atores sociais.
As motivações político-ideológicas que envolvem a contestação e a defesa do novo instituto, muito embora não sejam de fácil e objetiva verificação, restam implicitamente consideradas com as conclusões extraídas do estudo empreendido.
Saliente-se que, nosso escopo não é promover um levantamento exaustivo e definitivo das falhas de leis nem de governantes, mas, sim, levantar questões de estudo que despertem o interesse para a maior participação dos cidadãos neste processo de reforma.
A produção do presente trabalho justifica-se, em primeira linha, devido à carência de literatura existente sobre o tema. Neste cenário, a pesquisa proposta talvez possa contribuir com a discussão da temática, não só de forma direta, ao oferecer subsídios para uma maior compreensão do assunto, mas também por incitar a ampliação do acervo sobre o tema, para o que os pesquisadores dela poderão se utilizar.
Ademais, raramente, os eleitores conhecem as minúcias técnicas do sistema eleitoral de seu país, incumbindo aos seus próprios representantes eleitos à tarefa de fiscalizar a aplicação das regras que implicarão o preenchimento dos postos eletivos. Poucos sabem, por exemplo, o funcionamento e a forma de cálculo do quociente eleitoral.
Neste diapasão, a presente pesquisa visa, precipuamente, a apresentar os principais delineamentos dos sistemas eleitorais e partidários, como instrumentos de funcionamento dos pleitos eleitorais e como mecanismos assecuratórios do aprimoramento da democracia representativa. Para a elaboração da mesma, será utilizado, como método de abordagem, o dedutivo. Partindo de conceitos gerais, buscou-se analisar o problema de forma particular. Assim é que, esboçando-se os sistemas eleitorais e partidários e suas vertentes principais e, com maior percuciência no Brasil, chegar-se na análise dos sistemas proporcionais de listas fechadas.
Definido como método de procedimento, o monográfico, o procedimento utilizado para a coleta de dados será o bibliográfico, a fim de nos subsidiar, a partir de material já elaborado e previamente analisado, a propor o aperfeiçoamento de alguns temas.
Assim estabelecidos os procedimentos metodológicos, o presente estudo será dividido em quatro capítulos.
No primeiro capítulo, revisitam-se rapidamente as formulações teóricas da Ciência Política sobre democracia e representatividade, destacando-se, ainda, a influência dos meios de informação sobre a opinião pública, com reflexo na compreensão da democracia.
No segundo capítulo, busca-se, subsidiariamente, o esboço político-jurídico relativo aos sistemas eleitorais e partidários utilizados nos mais diversos países, na qualidade
de viabilizadores instrumentais da democracia representativa, sem a pretensão de esboçar um sistema ideal.
Já o terceiro capítulo, será dedicado ao sistema político brasileiro, forjado pela Constituição Federal de 1988 e pela legislação inferior relativa ao tema. A partir destes paradigmas, busca-se investigar as principais mazelas atribuídas o modelo brasileiro atual. Antes disso, tecem-se breves notas sobre a evolução histórica de nossas instituições políticas.
No quarto e derradeiro capítulo, empenhar-se-á na análise de aspectos específicos da reforma política. Inicia-se com a relação existente entre este tema e a democracia. Posteriormente, destaca-se o seu contexto histórico. Finalmente, faz-se um balanço de alguns tópicos da engenharia institucional que estão no centro da reforma política, abrindo espaço para o exame dos efeitos da adoção da lista fechada e considerações finais.
2 A QUESTÃO DEMOCRÁTICA
Precede a temática específica, a exposição de alguns conceitos básicos relacionados à Ciência Política, sem os quais não se compreende a amplitude das alternativas dos critérios de escolha dos representantes parlamentares.
2.1 DEMOCRACIA: DEFINIÇÕES E PERSPECTIVA HISTÓRICA
Mais do que um princípio inscrito na Lei Magna, a democracia constitui fundamento e valor essencial das sociedades ocidentais, transformando-se em referência para o modo como elas existem e atuam. Tanto é que o artigo XXI da Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, elevou-a ao status de direitos humanos.1
Assim, ao consagrar-se como valor, a despeito de sua previsão normativa, a democracia não indica caminhos fixos e vinculantes, mas constitui-se em termo de ampla extensão semântica.
Por esta razão, faz sentido afirmar-se que, de acordo com Andrade, “[...] viver democraticamente significa sentir-se em transição sempre possível [...].”2 Ou, como assevera Marilena Chauí, “A democracia é invenção porque, longe de ser a mera conservação de direitos, é a criação ininterrupta de novos direitos, a subversão contínua dos estabelecidos, a reinstituição permanente do social e do político.”3
Nesse sentido, qualquer definição que se encontre para democracia parece reduzir seu significado, delimitar sua concepção. Por isso, mister analisá-la sob a ótica de conjunturas historicamente específicas, quando a democracia mostrou-se solução política viável, posto que relevadas as devidas peculiaridades e deficiências de cada um dos contextos.
Sendo assim, há aspectos que lhe são intrínsecos, elementares, tais como a limitação do poder resultante do processo de produção de normas jurídicas e a participação do povo na organização deste poder. Outros traços a identificam e a diferenciam de outras formas políticas: a democracia é o único regime político que considera o conflito legítimo, buscando
1 GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 2. ed. rev. atual e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 24-25. 2 ANDRADE, Léo Rosa de. Liberdade privada e ideologia. São Paulo: Editora Acadêmica, 1993, p. 85. 3 CHAUÍ, Marilena de Souza. In: LEFORT, Claude. A invenção democrática: os limites da dominação
consagrá-lo como direito.4 Segundo Andrade, “Dizem-na, sim, como ordem, apenas que uma ordem que reserve a previsão de desordenamento do que esteja eventualmente estabelecido e sirva para garantir outras ordens.”5
Por isso, o único critério para a concretização do ideal de liberdade democrático, saliente-se, é saber se o indivíduo participa ativamente ou não da determinação de sua vida e de sua sociedade, e isso não apenas por intermédio dos requisitos acima citados, como também, e, principalmente, em sua atividade diária, em seu trabalho e em suas relações com as outras pessoas.6
A democracia, assim considerada, mais que um regime político, é uma forma de coexistência entre os indivíduos de uma comunidade.
Com efeito, lembra Carvalho:
A democracia é primariamente social, moral e espiritual e secundariamente política. É uma filosofia de vida, tanto como uma teoria de governo. É inspirada por um duplo conceito do indivíduo, da dignidade de sua pessoa, da santidade de seus direitos, da exigência de suas potencialidades em direção a um desenvolvimento normal.7
Historicamente, a expressão “democracia” foi utilizada pela primeira vez por Heródoto há quase 2.500 anos e significa, etimologicamente, “poder do povo” (do grego “demo”: povo; e “kratos”: poder). Traduz a experiência de democracia direta vivida nas cidades-estado gregas, mormente Atenas, em que os cidadãos se reuniam em praça pública – a Ágora -, para o exercício direto e imediato do poder político.8
Apesar de avançado para época, em virtude da negação dos interesses aristocráticos e monárquicos, também experimentados pela citada civilização, o modelo de democracia ateniense era assaz restrito, pois não proporcionava as condições de uma disseminada participação popular. Escravos, que representavam mais da metade da população, não tinham direito algum. Mulheres também eram excluídas da vida política.9 A moderna democracia, como se verá adiante, não admite essa submissão da liberdade ao Estado.
Afirma-se geralmente que os cidadãos atenienses gozavam de liberdade e igualdade, e realmente eles assim pensavam e tinha orgulho disso. Convém, entretanto, advertir que o conceito de liberdade, em Atenas, não era o mesmo que hoje temos. Os cidadãos atenienses consideravam-se livres porque somente obedeciam a leis por eles próprios votadas e executadas por autoridades eleitas por eles próprios. Essas leis, porém, impunham uma religião, um culto obrigatório a deuses determinados e preceitos tão numerosos que envolviam e regulavam integralmente o homem,
4 CHAUÍ apud STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência política e teoria do estado. 6 ed.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 100.
5 ANDRADE, 1993, p. 88. 6 FROMM apud ibid., p. 86.
7 CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito constitucional: teoria do Estado e da Constituição. 14. ed.
rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 199.
8 BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 288. 9 AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 44. ed. São Paulo: Globo, 2003, p. 216.
política, social e intelectualmente. [...] Não havia, pois, liberdade de pensamento nem de palavra. Realmente havia uma única liberdade, a de votar e ser votado, sem garantias para quaisquer outros direitos.10
Um outro exemplo de democracia direta deu-se em Roma, alguns poucos séculos antes de Cristo. Tal sistema, contudo, era um tanto mais complexo que o grego, e logo foi perdendo sua característica popular com a consolidação do Império Romano.11
Depois da Grécia e de Roma, as idéias democráticas só reapareceram com vigor na Idade Moderna, a partir dos séculos XVII e século XVIII. Nessa época, os chamados iluministas, como John Locke e Montesquieu, pregaram a moderna concepção de democracia, agregando aos princípios de igualdade e liberdade a idéia de governo da maioria.12
Antes disso, na Idade Média, assistiu-se à formação dos Estados feudais, e desde o século XV, das monarquias absolutas, cujos modelos alicerçados na hierarquia e não na igualdade, desconsideraram o postulado democrático da Antigüidade.13
Parece que o fim da Idade Média, marcado pela propagação e consolidação das idéias renascentistas, opostas ao mundo medieval e comprometidas com a revalorização da cultura clássica antiga e sua filosofia, fez surgir novas idéias acerca da participação popular e estimulou as reações do povo, culminando significativas rupturas político-sociais. Entre estes movimentos, destacam-se a Revolução Inglesa, em 1689, que recebeu forte influência dos ideais disseminados por Locke; a Revolução Americana, em 1776, com a Declaração de Independência das treze colônias, cujo teor procurou contemplar os princípios norteadores da moderna democracia representativa; e a Revolução Francesa, em 1789, que propagou os ideais democráticos de Liberdade, Igualdade e Fraternidade.14
Registre-se que, mesmo tendo como inspiração o modelo de democracia grega, tais movimentos não produziram o efeito esperado. Isto porque, na prática, um reduzido grupo dominante acabava por conduzir o destino de todos, descomprometido com os reclamos da população.
10 AZAMBUJA, 2003, p. 217-218.
11 DANTAS, Humberto. Democracia e cidadania: consciência e participação. In: DANTAS, Humberto;
MARTINS JÚNIOR, José Paulo (orgs.). Introdução à política brasileira. São Paulo: Paulus, 2007. p. 11-26.
12 Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p.
145-151.
13 TEIXEIRA, José Horácio Meirelles. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Ed. Forense
Universitária, 1991, p. 455.
De acordo com Bobbio, “Não obstante o transcorrer dos séculos e todas as discussões que se travaram em torno da diversidade da democracia dos antigos com respeito à democracia dos modernos, o significado descritivo geral do termo não se alterou.”15
Ainda segundo o autor:
O exercício direto do poder de decisão por parte dos cidadãos não é incompatível com o exercício indireto através de representantes eleitos. Tanto a democracia direta quanto a indireta descendem do mesmo princípio da soberania popular, apesar de se distinguirem pelas modalidades e pelas formas com que essa soberania é exercida.16 Por fim, afirma Silva:
os que reclamam que a democracia nunca fora realizada em sua pureza em lugar algum concebem-na como um conceito estático, absoluto [...]. Não percebem que ela é um processo, e um processo dialético que vai rompendo os contrários, para, a cada etapa da evolução, incorporar conteúdo novo.17
Como mencionado, pois, a democracia não se apresenta de forma homogênea e acabada em si, à medida que é identificada como um processo em constante (re) construção. Daí as diferentes formas e os diversos qualificativos pelos quais este processo pode ser conhecido. Sob a ótica da aproximação governo-povo, fala-se em democracia direta, semidireta e representativa (indireta).
2.2 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA: CONTEXTO HISTÓRICO
Historicamente, sabe-se que diversas circunstâncias contribuíram decisivamente para a forma direta de governo nos Estados gregos. Primeiramente, a pequena extensão desses Estados, o que facilitava a reunião freqüente de todos os cidadãos. Em segundo lugar, o número desses cidadãos era pequeno (estima-se que os cidadãos presentes para as deliberações não atingiam o número de seis mil). Por fim, os assuntos a resolver eram poucos e de caráter geral. Além de que, o cidadão grego, muitos dos quais viviam do trabalho do escravo, tinha todo o tempo disponível para participar das assembléias; sua profissão era a de cidadão.18
Segundo Anastásia e Nunes:
15 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. 6. ed. São Paulo:
Brasiliense, 1994, p. 31.
16 Ibid., p. 34.
17 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 29 ed. rev. e atual. São Paulo:
Malheiros, 2006, p. 128-129.
Foi a invenção da representação que permitiu a vigência da democracia nas sociedades contemporâneas, que são complexas e heterogêneas, compostas por milhões de pessoas e atravessadas por múltiplas clivagens e fontes plurais de formação de identidades coletivas.19
Em virtude da complexidade do Estado Moderno e de suas dimensões, não é mais possível que a deliberação seja realizada em uma única fase. Com efeito, nestes Estados, as relações econômicas e sociais são significativamente mais complexas e demandam conhecimentos técnicos para o trato dos negócios públicos.
Assim, para Bonavides, “só há uma saída possível, solução única para o poder consentido, dentro do Estado moderno: um governo democrático de bases representativas.”20
Embora o sistema de democracia representativa baseie-se na substituição do cidadão por representantes, nele se admite a utilização esporádica da intervenção direta dos governados em certas deliberações dos governantes. Em alguns Estados, a população pode participar na legislação por via de iniciativas populares e referendos.21
Contrário ao modelo de democracia representativa, Rousseau defendia que ela não era a lei natural das coisas. A verdadeira democracia não autorizaria que as deliberações fossem tomadas por intermediários.22
Rousseau, entretanto, reconhece a impossibilidade de o povo governar-se diretamente, e admite a eleição de certos cidadãos para fazer as leis. Ainda assim, não concebe estes deputados como representantes, senão como comissários do povo. Dito em outras palavras: incumbe aos deputados a elaboração das leis, mas estas só adquirem legitimidade e eficácia após a aprovação do povo, único detentor de soberania.23
No estudo das origens da democracia representativa, Montesquieu lançou as bases do modelo representativo de governo. Entende que os homens, em geral, não têm a necessária capacidade para apreciar e, conseqüentemente, bem decidir os problemas políticos, e que, uma vez que houvesse representantes, essa tarefa seria a eles melhor confiada.24
O povo é admirável para escolher aqueles a quem deve confiar parte de sua autoridade. [...] Entretanto, saberá o povo dirigir um negócio, conhecer os lugares, as ocasiões, os momentos e aproveitá-los? Não: não saberá.25
Em remate à doutrina defendida por Montesquieu, afirma Azambuja que: “Selecionadas as capacidades, os ‘representantes’ do povo governam com inteira
19 ANASTÁSIA, Fátima; NUNES, Felipe. A reforma da representação. In: AVRITZER, Leonardo;
ANASTÁSIA, Fátima (orgs.). A reforma política no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006, p. 17.
20 BONAVIDES, 2009, p. 294.
21 ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria geral do Estado. Tradução de Karin Praefke-Aires Coutinho. 3. ed.
Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, p. 240.
22 Cf. WEFFORT, Francisco C. Os clássicos da política. 13 ed. São Paulo: Ática, 2004, p. 197-198. 23 AZAMBUJA, 2003, p. 274.
24 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 34 ed. rev. e atual. São
Paulo: Saraiva, 2008, p. 85.
independência; os seus atos e resoluções não dependem da ratificação popular, porque são tidos como a própria expressão da soberania nacional.”26
Do ponto de vista rigorosamente jurídico, e numa perspectiva menos democrática, pode-se afirmar que prevaleceu a concepção de Montesquieu, em detrimento do entendimento rousseano sobre representação.27
De acordo com Azambuja:
O regime representativo repousa na presunção legal de que as manifestações da vontade de certos indivíduos ou grupos de indivíduos têm a mesma força e produzem os mesmos efeitos como se emanassem diretamente da nação, em que reside a soberania.28
E prossegue o autor:
Mas, do mesmo passo que a vida política dos povos tem freqüentemente desmentido as ilusões dos que viam no regime representativo a forma moderna e aperfeiçoada da democracia, a doutrina não conseguiu caracterizá-lo juridicamente de modo pacífico, nem conciliá-lo com os princípios fundamentais da teoria da soberania nacional.29
A solução propiciada pelo método representativo, portanto, acompanhou a produção de novos e diferentes problemas, relacionados à natureza do vínculo estabelecido entre governantes e governados, a capacidade de os representados expressarem suas preferências perante os segundos e fiscalizarem suas ações, e a capacidade de os representantes agirem representando os primeiros e os seus melhores interesses.30
Assim, o modelo representativo tem sido alvo de acirradas dissonâncias e polêmicas, além de ser recorrentemente reinventado, remetendo-nos irremediavelmente à expressão “crise da democracia”.
Para Urbinati, “A democracia representativa não é nem aristocrática nem um substituto imperfeito para a democracia direta, mas um modo de a democracia recriar constantemente a si mesma e se aprimorar.”31
A par de tais considerações, a análise da democracia deve prosseguir para revelar seus elementos mínimos, as condições essenciais sem as quais nenhum regime seria considerado democrático na teoria política.
2.3 INSTITUIÇÕES POLÍTICO-DEMOCRÁTICAS 26 AZAMBUJA, 2003, p. 275. 27 Ibid., p. 275-276. 28 Ibid., p. 266. 29 Ibid., p. 266.
30 ANASTASIA, Fátima; loc. cit.
31 URBINATI, Nadia. O que torna a representação democrática? LUA NOVA, São Paulo, n. 67, p. 191-228,
Advirta-se, a princípio, que não se quis e nem se pode suprimir o instituto da representação política das discussões engendradas a respeito das instituições políticas. Diversamente disso, pretendeu-se atribuir, alhures, enfoque histórico ao tema da democracia representativa, para retomá-lo indiretamente, aqui, sob caráter atemporal, vinculado a variáveis técnico-jurídicas da novel roupagem tomada pela democracia, em cuja ampla e dinâmica superfície se desdobra as demais instituições políticas.
Para tanto, Macedo propõe três critérios operacionais que permitem mensurar o teor democrático das instituições políticas, a saber: “eleições, separação e limitação dos poderes, e Estado de Direito.”32
Assim, as eleições desempenham papel fundamental na constituição do poder nas democracias representativas33, tornando-se um importante parâmetro de acompanhamento da normalidade do sistema político. Contudo, mostram-se insuficientes para integral realização do programa democrático.34
Robert Dahl, citado por Macedo, arrola sete características ligadas às eleições democráticas:
1. O controle sobre decisões governamentais é exercido por funcionários eleitos (além do controle de legalidade feito por um judiciário independente).
2. Os funcionários eleitos são escolhidos em frequentes e corretas eleições secretas e sem coação.
3. Todos os adultos, praticamente, têm o direito de votar em tais eleições.
4. Todos os adultos, praticamente, têm o direito de concorrer a tais eleições, embora o limite de idade para concorrer possa ser superior ao do sufrágio.
5. Os cidadãos têm o direito de se expressar em matéria política, sem maiores riscos. Isto implica em crítica a funcionários do governo, ao regime, à ordem socioeconômica e à ideologia dominante.
6. Os cidadãos têm o direito de procurar fontes alternativas de informação, que existem e são protegidas.
7. Para buscar seus direitos, inclusive os listados, os cidadãos têm direito de formar associações independentes incluindo partidos políticos e grupos de interesse.35
Segundo Zippelius, “O princípio democrático de uma participação igual, livre e definitiva de todos os cidadãos encontra expressão nos princípios clássicos do direito de voto através de um sufrágio universal, igual, livre, secreto e direto.”36
A Carta Política brasileira de 1988, corroborando seu espírito democrático, consolidou os princípios fundamentais e garantiu direitos políticos como a liberdade, a
32 MACEDO, Ubiratan Borges. Liberalismo e Justiça Social. São Paulo: Ibrasa, 1995, p. 64.
33 CINTRA, ANTÔNIO OCTÁVIO. Sistema eleitoral. In: AVRITZER; ANASTASIA, 2006, p. 128-132. 34 KLEIN, Cristian. O desafio da reforma política: conseqüências dos sistemas eleitorais de listas
aberta e fechada. Rio de Janeiro: Mauad, 2007, p. 23.
35 DAHL apud MACEDO, 1995, p. 64. 36 ZIPPELIUS, 1997, p. 254.
igualdade, a segurança, o voto direto, secreto, universal e periódico e o pluripartidarismo político.37
Macedo disserta sobre o que considera a segunda instituição política basilar da democracia, entendendo que:
O poder político limitado e desconcentrado pode ser considerado como a segunda instituição política da democracia. O que é o oposto do totalitarismo, em que o poder é ilimitado e concentrado. Essa instituição vem do liberalismo e da afirmação do direito das minorias, em função da tolerância civil, dogma do regime democrático.38 De acordo com Dallari, nesse ambiente de afirmação dos direitos das minorias, emerge aspecto favorável aos partidos políticos. Em uma sociedade relativamente mais desenvolvida, é natural que se formem correntes diversas de opinião, cuja convergência aponta para a constituição dos partidos. Estes contribuem para o estabelecimento de diálogo mais efetivo entre governantes e governados, além de representar força política capaz de ascender ao poder e fazer prevalecer a vontade social preponderante.39
Contudo, o estado democrático não é apenas limitado no que respeita às suas funções, mas também se encontra restrito quanto aos seus poderes.
A noção corrente de Estado de direito expressa esta limitação, uma vez que: Por Estado de direito entende-se geralmente um Estado em que os Poderes Públicos são regulados por normas gerais (as leis fundamentais ou constitucionais) e devem ser exercidos no âmbito das leis que os regulam, salvo o direito do cidadão de recorrer a um juiz independente para fazer com que seja reconhecido e refutado o abuso ou excesso de poder.40
As modernas democracias constituem-se, em geral, Estados Democráticos de Direito, caracterizados por um plus normativo em relação à formulação anterior.41
Conforme Streck e Morais:
Sobre o que caracteriza um Estado Democrático de Direito, este tem como objetivo a igualdade e, assim, não lhe basta limitação ou a promoção da atuação estatal, mas referenda a pretensão à transformação do status quo. A lei aparece, assim, como instrumento de transformação da sociedade.42
Neste contexto, organiza-se uma Justiça Eleitoral, a quem incumbe garantir o livre exercício dos direitos políticos por parte dos cidadãos na escolha de seus representantes.43
Por derradeiro, não há como se assegurar a democracia, caso não haja observância aos princípios democráticos elementares, os quais são identificados por Azambuja como as
37 Cf. MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de
direito constitucional. 4 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 783.
38 MACEDO, 1995, p. 64. 39 DALLARI, 2009, p. 167. 40 BOBBIO, 1994, p. 18. 41 STRECK, 2008, p. 99. 42 Ibid., p. 100.
43 Cf. DELGADO, José Augusto. A contribuição da justiça eleitoral para o aperfeiçoamento da democracia.
BDJur, Brasília, 6 out. 2009. Disponível em: < http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/24769>. Acesso em: 12 abr. 2010.
próprias condições de existência da democracia, tais como: a) uma constituição; b) direitos individuais; c) governantes eleitos periodicamente.44
O entendimento do autor parece consubstanciar a efetivação dos clássicos valores defendidos pela democracia: liberdade e igualdade. E esta, não apenas formalmente na arena jurídica, mas materialmente, conforme estendida às demais dimensões da vida sócio-cultural.
Assim considerada, de acordo com Silva, “a democracia [...] aponta para a realização dos direitos políticos, que apontam para a realização dos direitos econômicos e sociais, que garantem a realização dos direitos individuais, de que a liberdade é a expressão mais importante.”45
Nesse ambiente de afirmação do direito fundamental à liberdade, surge a informação pública como um dos mecanismos asseguradores da consolidação do ideal democrático, implicando o exercício do controle social, sem o que todas as premissas acima se tornariam letra morta.
Além disso, deve-se considerar e mencionar que inúmeras instituições (formadoras de opinião), de certa maneira, exercem controle social. Da mesma forma, relevante destacar a importância da informação (imparcial e objetiva), que não pode ser delegada à propaganda política e/ou ideológica.
2.4 MÍDIA, POLÍTICA, OPINIÃO PÚBLICA E IDEOLOGIA
Os meios de informação são fundamentais para a democracia, pois uma sociedade integrada por indivíduos e comunidade que sustentam uma pluralidade de convicções deve brindar a possibilidade de que estas possam ser livremente manifestadas. Tal compreensão, inclusive, integra as prescrições das modernas cartas constitucionais.46
Contudo, os meios de informação não são veiculadores assépticos de mensagens, isto é, não são totalmente imparciais, de sorte que as manipulam segundo os seus interesses. E
44 Cf. AZAMBUJA, 2003, p. 321-324. 45 SILVA, 2006, p. 132.
46 SILVA, João Alves. Opinião pública, direito e democracia: as influências dos meios de informação. In:
PAULO, Martonio Mont’Alverne B. Lima; ALBUQUERQUE, Antonio de M. (orgs.). Democracia, direito e política: estudos internacionais em homenagem a Friedrich Müller. Florianópolis: Conceito Editorial, 2006, p. 375-387.
estas anomalias têm suas repercussões negativas na determinação dos conceitos de opinião pública, com reflexo na compreensão da democracia47, como se verá a seguir.
A relação entre mídia, tomada como meio de informação, e política não é recente, embora configure campo de estudo em franco desenvolvimento, com inúmeras questões e problemáticas a serem devidamente tratadas.
De acordo com Fonseca:
A mídia ocupa espaço fundamental no âmbito da política, pois representa o principal elo entre a esfera política e a sociedade civil, exercendo o papel de mediadora de interesses heterogêneos [...[. Trata-se, portanto, de uma função e, conseqüentemente, de uma responsabilidade, públicos.48
Segundo Manin, citado por Aldé, vivemos num mundo onde prevalece a “democracia de público”, de modo que o locus da esfera política deixou os gabinetes, o Congresso ou os palanques; para se situar nas páginas da imprensa, nas telas de TV e ondas de rádio, impondo benefício aos candidatos que melhor dominam estas técnicas.49
A democracia de público distancia-se do que o autor chamou de democracia de partido. A democracia de partido, surgida no final do século XIX, e caracterizada pelo surgimento dos partidos de massa, promoveu a substituição dos vínculos pessoais entre representantes e representados por identificações partidárias. Neste modelo, as agremiações partidárias a as ideologias por elas representadas constituíam atalho informacional que poupava o eleitor de se inteirar sobre várias questões presentes nas eleições.50 O eleitor, paradigma de uma identidade bem definida, votava naquele partido que melhor contemplasse sua pauta de reivindicações.
Por seu turno, a democracia de público, tal qual reconhecida na contemporaneidade, indica crescente personalização da escolha eleitoral e a atribui, em primeiro lugar, a mudanças nos canais de comunicação política. Com foco no candidato, em oposição aos critérios partidários vigentes no modelo anterior, aqui, os candidatos comunicam-se diretamente com os eleitores, por intermédio da mídia e não pela máquina partidária.51
47 SILVA, João Alves, loc. cit.
48 FONSECA, Francisco. A mídia como instância democrática. In: CHAIA, Vera; CHAIA, Miguel
(orgs.). Mídia e política. São Paulo: Educ, 2000, p. 134-146.
49 ALDÉ, Alessandra. A construção da política: democracia, cidadania e meios de comunicação de
massa.Rio de Janeiro: FGV, 2004, p. 23.
50 Ibid., p. 22-23. 51 Ibid., p. 22-23.
Destarte, os debates e discussões políticas são transferidos das negociações intra e
inter partidárias para o universo midiático, contribuindo para dotar o eleitor de uma opinião
pública mais volátil, segundo os interesses que o satisfaçam.52
A opinião pública, entendida como instrumento de controle público do poder, apresenta íntima relação com a questão da visibilidade do poder presente entre os fundamentos do projeto democrático. “Para constituir-se uma opinião pública nos moldes apontados é imprescindível que se dê publicidade aos debates e decisões político-jurídicos.”53
Segundo Streck e Morais:
[...] entende-se que a maior ou menor relevância da opinião pública, entendida como opinião relativa aos atos públicos, isto é, aos atos próprios do poder público, que é por excelência o poder exercido pelos supremos órgãos decisórios do estado, da res
publica, depende da maior ou menor oferta ao público, entendida esta exatamente
como visibilidade, cognoscibilidade, acessibilidade e, portanto, controlabilidade dos atos de quem detém o supremo poder.54
Toda essa discussão acerca da opinião pública e do papel dos meios de comunicação não deve negligenciar a temática relacionada ao papel da ideologia.
Especialmente nas sociedades que se desenvolvem mais tecnológica e administrativamente, vem se massificando os indivíduos, igualando-os em pensamentos, atitudes, comportamentos, retirando-lhes o gozo da liberdade individual, em nome dos interesses das ideologias dominantes.55
A esse controle da sociedade e do pensamento humano, o qual se dá de maneira muito sutil e quase imperceptível, atribui-se a denominação de ideologia.
Marilena Chauí define ideologia como um conjunto lógico, sistemático e coerente de representações (idéias e valores) e de normas ou regras (conduta) que indicam e prescrevem aos membros de uma sociedade o que devem pensar e como devem pensar, o que devem valorizar e como devem valorizar, o que devem sentir e como devem sentir, o que devem fazer e como devem fazer. “Ela é, portanto, um corpo explicativo (representações) e prático (normas, regras, preceito) de caráter prescritivo, normativo e regulador.”56
A tecnologia, assim, com o rótulo de propiciar o acesso transparente e democrático à informação, prestar-se-ia, na prática, ao controle massificado do pensamento humano.
Andrade leciona que:
Em muitas sociedades há um ‘pacto de sinceridade’, um jogo aberto na relação entre as classes dirigentes e a população: o governo manda, o povo obedece. São regras
52 ALDÉ, 2004, p. 22-23.
53 STRECK; MORAIS, 2008, p. 191. 54 Ibid., p. 191.
55 ANDRADE, 1993, p. 14.
claras e posições definidas. A vontade dos governados é submetida à dos detentores do poder pela coerção prepotente e bruta. São as ditaduras. Em outras sociedades, supostamente, há liberdade, as pessoas seriam “donas de sua vontade”, e os governantes administrariam segundo as intenções que o povo expressasse. São as democracias.57
Prossegue o autor:
A administração da sociedade não ocorre de forma direta, ostensiva. É, pelo contrário, praticamente inverificável, acontecendo de maneira sutil e se realizando com a aquiescência do administrado, no mais das vezes com a defesa apaixonada ou com suportes teóricos bem elaborados. O controle da sociedade dá-se através da ideologia.58
Neste contexto, os eleitores podem perceber-se diante de uma realidade suprimida ou deturpada.
É importante observar, aqui, uma característica específica do Brasil: a combinação entre a grande penetração da mídia eletrônica de massa, em níveis que se aproximam aos dos países desenvolvidos, com a precária cobertura da escola, que muitas vezes cumpre mal sua tarefa de socialização de conhecimentos.59
De acordo com a lição de Streck e Morais:
É ilustrativo tratar dessa problemática levando em conta o relevante fato de que Bangladesh e Guiné-Bissau são os únicos países que têm ensino pior que o nosso [referindo-se à educação brasileira], conforme dados do Ministério da Educação. Ao lado disso, e de termos a pior distribuição de renda do planeta, temos a melhor televisão do mundo.60
Sobre tal questão, não acreditamos que tais papéis exercidos pela mídia sejam totalmente “bons” ou “ruins” em si, mas, indiscutivelmente, estão presentes e cotidianos nas democracias ocidentais. Contemporaneamente, é impossível se pensar em uma manifestação pública sem a cobertura da mídia.
Destacados aspectos relacionados aos meios de comunicação de massa e sua participação/atuação no contexto social, importante reiterar que uma das maneiras de garantir a participação popular na vida política se dá por meio do voto. Sendo assim, deve-se entender e refletir sobre os sistemas eleitorais e partidários.
57 ANDRADE, 1993, p. 17. 58 Ibid, p. 18.
59 MIGUEL, Luis Felipe. Mídia e vínculo eleitoral: a literatura internacional e o caso brasileiro. Opinião
Pública, Campinas, vol. 10, n. 1, maio 2004, p. 91-101.
3. O UNIVERSO DOS SISTEMAS ELEITORAIS E DOS SISTEMAS PARTIDÁRIOS
Tendo em vista os objetivos almejados neste trabalho, torna-se imprescindível que se faça uma abordagem histórica, teórica e prática dos sistemas eleitorais alienígenas, bem como dos sistemas partidários, estabelecendo-se um breve paralelo, no que couber, com o sistema político pátrio.
3.1 SISTEMAS ELEITORAIS: DEFINIÇÕES
Nas democracias representativas ou indiretas, o povo, embora origem e fonte de legitimidade do poder, exerce-o através de representantes. Esses representantes são sempre eleitos segundo normas pré-definidas que constituem o chamado sistema eleitoral, heterogeneamente verificado de país a país.
Em uma acepção bastante ampla, pode-se assim definir sistema eleitoral como: [...] o conjunto de regras, de procedimentos e de práticas, com a sua coerência e a sua lógica interna, a qual está sujeita a eleição em qualquer país e que, portanto, condiciona (juntamente com elementos de ordem cultural, econômica e política) o exercício do direito de sufrágio1
Ou, segundo Tavares, sistemas eleitorais são “construções institucionais política e estrategicamente concebidas, e tecnicamente realizadas, para viabilizar e sancionar a representação política.”2
Posto assim, o sistema eleitoral compreenderia, por exemplo, as normas referentes aos direitos políticos, as regras concernentes aos próprios partidos políticos, os procedimentos eleitorais propriamente ditos, envolvendo preparação, votação, fiscalização e contagem dos sufrágios.3
Em uma acepção mais restrita, os sistemas eleitorais são “os mecanismos responsáveis pela transformação dos votos dados pelos eleitores no dia das eleições em mandatos (cadeiras no Legislativo ou chefia do Executivo).”4
1 MIRANDA, 1995 apud NASPOLINI, Samuel Dal-Farra. Pluralismo político: subsídios para análise
dos sistemas partidário e eleitoral brasileiros em face da Constituição Federal. Curitiba: Juruá, 2006, p. 170.
2 TAVARES, José Antônio Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias contemporâneas: teoria,
instituições, estratégia. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994, p. 33.
3 NASPOLINI, loc. cit.
Sucinta e didaticamente, pode-se conceituá-los, como o conjunto de mecanismos responsáveis pela transformação dos votos dos eleitores em mandatos.
No tocante à sua função, o sistema eleitoral adotado num país pode exercer – e em verdade exerce – influência decisiva sobre a forma de governo, a organização partidária e a estrutura parlamentar, refletindo a orientação política do regime.5
Percebe-se, pois, que efeitos diversos são esperados dos sistemas eleitorais, cuja apreciação remete-nos à melhor compreensão do regime político vigente em dada comunidade e, em análise última, da própria democracia, do que decorre a necessidade de se discutir suas possibilidades de evolução.
A forma dos sistemas eleitorais, bem como os reajustes e transformações por que passam ao longo dos tempos, resultam do interesse das diversas forças políticas. Os atores do cenário político avaliam o que ganham ou perdem com os efeitos decorrentes de um sistema, propondo sua modificação ou defendendo sua manutenção.6
Sem embargo desta reavaliação contínua, Cintra observa que:
Conquanto resultem da própria luta política, os sistemas eleitorais devem, enquanto instituições democráticas, satisfazer certas exigências normativas, como, entre outras, as de dar representação aos diferentes grupos, fortalecer os vínculos entre a representação e os cidadãos, aumentar a capacidade do sistema político de decidir e governar, e tornar os resultados do pleito inteligíveis para o eleitor.7
Afirma-se, nesse passo, que a perenidade é uma das variáveis que deve nortear um bom sistema eleitoral, pois “regras eleitorais estáveis e conhecidas ajudam a consolidar o envolvimento dos cidadãos no processo político e fortalecem a sua confiança nas instituições.”8
De acordo com Cintra:
Alguns sistemas [...] têm-se mostrado duradouros, como o britânico e o norte-americano, porque os vários competidores políticos aprenderam, ao longo da história, a usá-los estrategicamente, de forma que nem perdas, nem ganhos, recaiam sistematicamente sobre um único grupo.9
Cumpre registrar, todavia, que estabilidade não significa imobilidade, de sorte que a confiança nas instituições tende a aumentar com inovações que aprimorem o processo. Os sistemas eleitorais, como fenômeno jurídico e, por conseguinte, social, não são e não devem ser imutáveis, a par da estabilidade que lhes se pretende infundir, sob pena de se tornarem
5 BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 16. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 265.
6 CINTRA, Antônio Octávio. Sistema eleitoral. In: AVRITZER, Leonardo; ANASTÁSIA, Fátima (orgs.). A
reforma política no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006, p. 128.
7 Ibid., p. 128-129.
8
DULCI, Otávio Soares. A incômoda questão dos partidos no Brasil: notas para o debate da reforma política. In: BENEVIDES, Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fábio. Reforma política e cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2003, p. 300-320.
obsoletos. Ao contrário, devem acompanhar as mudanças sofridas nas sociedades para se adequarem aos novos paradigmas democráticos.
Ultrapassado o estudo do conceito e das funções dos sistemas eleitorais, passa-se a abordagem dos sistemas eleitorais em espécie.
3.2 CLASSIFICAÇÃO DOS SISTEMAS ELEITORAIS
Os dois grandes sistemas eleitorais praticados no mundo contemporâneo são o proporcional e o majoritário.
Nicolau discorre sobre o assunto:
Apesar das diversas tipologias utilizadas para classificar os sistemas eleitorais existentes, há um razoável consenso entre os especialistas acerca da agregação destes em duas “macrofamílias”: a representação majoritária e a representação proporcional. A distinção entre as duas famílias baseia-se tradicionalmente em dois princípios gerais: os sistemas majoritários têm como propósito fundamental garantir a eleição do(s) candidato(s) com maior(es) contingente(s) de votos; os sistemas proporcionais tencionam distribuir os postos em disputa de maneira equânime à votação obtida pelos competidores.10
Muitos aventam diversas formulações mistas, consignando até mesmo um terceiro tipo de sistema eleitoral, como faz Maurice Duverger; são os sistemas eleitorais mistos, os quais combinam variáveis dos dois modelos anteriores.11
3.2.1 Sistemas majoritários
As diferentes vertentes de sistemas eleitorais majoritários existentes norteiam-se pela preocupação essencial em assegurar a eleição dos candidatos que obtiverem os maiores números de votos. Como aponta Teixeira, “a denominação ‘majoritário’, dada a este sistema, provém da circunstância, que lhe é essencial, de que nas eleições em que se aplica, considera-se eleito, pura e simplesmente, o candidato mais votado.”12
10 NICOLAU, 1999, p.10. 11 Ibid, p. 10.
12TEIXEIRA, José Horácio Meirelles. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense
Para Nicolau, a principal variação entre os diversos sistemas eleitorais majoritários é o estabelecimento ou não de um volume mínimo de votos para que um candidato seja eleito.13
Pondera Sartori:
[...] para identificar a diferença mais importante entre os vários sistemas majoritários indagamos se eles requerem uma maioria relativa (uma pluralidade) ou absoluta. Nos dois casos, temos geralmente eleições de um só representante; em ambos temos, assim, um único vencedor; mas um vencedor por pluralidade simplesmente atingiu o maior número de votos, representando muitas vezes a escolha da maior maioria; já o vencedor com maioria absoluta representa uma autêntica maioria (acima de 50%).14
Logo, no sistema de maioria simples, uma das variações do modelo majoritário, não se garante que o candidato mais votado receba o apoio de pelo menos metade dos eleitores, circunstância observada no sistema majoritário de dois turnos (quando somente dois candidatos disputam o segundo turno) e no sistema de voto alternativo (sistema de eleição “preferencial”).
De acordo com Nicolau, “Em geral, as eleições majoritárias são realizadas em distritos eleitorais de um representante, mas existem variações para a aplicação da regra majoritária em distritos eleitorais, de mais de um representante.”15
As vantagens proporcionadas pelo escrutínio majoritário, especialmente no que toca ao modelo puro e simples, são responsáveis, segundo Bonavides, por produzir governos estáveis; evitar a pulverização partidária; aproximar o eleitor do candidato; ser mais inteligível ao eleitor, dentre outras.16
Com efeito, o sistema majoritário garante maior possibilidade de construção de opiniões e facilita o diálogo com os eleitores, pois tende a apresentar duas linhas distintas e bem definidas de orientação política.
Além disso, a necessidade de circunscrições eleitorais diminutas garante uma proximidade maior com o eleitorado.
Por outro ângulo, os sistemas majoritários não se preocupam com a representação exata entre as diversas correntes de pensamento e a ocupação destas em postos legislativos, favorecendo a sobre-representação dos candidatos mais fortes em detrimento dos mais fracos.17
Essa distorção pode chegar ao ponto de instalar no governo um partido que tenha terminado em segundo lugar na votação popular, dando-lhe a maioria absoluta dos
13 NICOLAU, 1999, p. 10.
14 SARTORI, Giovanni. Engenharia constitucional: como mudam as constituições. Brasília: UNB,
1996, p. 17.
15 NICOLAU, op. cit., p.15. 16 BONAVIDES, 2009, p. 266. 17 SARTORI, op. cit., p. 68.
representantes parlamentares. Para os críticos do sistema majoritário, este defeito é inaceitável.18
No Brasil, esse sistema é utilizado nas eleições para Prefeitos, Governadores, Senadores e Presidente da República. É possível utilizar o sistema majoritário também para a eleição de Deputados (o que não ocorre no sistema brasileiro). E a forma mais freqüente de fazê-lo deu origem ao chamado modelo “distrital”.
3.2.1.1 Maioria simples
Esse sistema é de fácil compreensão: o candidato eleito é o que obtém o maior número de votos, não importando qual seja o total de votos atribuídos aos seus adversários. Representa, pois, a superioridade numérica simples dos votos.
Conforme Nicolau, o Canadá, a Índia e o Reino Unido são alguns dos países que adotam o sistema de maioria simples nas eleições para a Câmara Baixa. Normalmente, o território é dividido em inúmeras circunscrições eleitorais (distritos), e cada uma elege um representante.19
O mesmo autor expõe o exemplo do Reino Unido, dividido em 659 distritos, cujo resultado das eleições de 1992, no Distrito de St. Ives, em Cornwall, é exposto a seguir:
Resultado das eleições no distrito de St. Ives, Reino Unido, 1992
Candidatos/partidos Votos % de votos
David Harris (Conservador) 24.528 42,9 Andrew George (Liberal Democrata) 22.883 40,1 Stefhen Warr (Trabalhista) 9.144 16,0 Graham Stefhens (Liberal) 577 1,0
Fonte: NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1999, p. 17. Como se observa, o candidato do Partido Conservador, David Harris, foi eleito, não obstante 57,1% dos eleitores não o tenham indicado. Isto ilustra a principal crítica destinada a este modelo, que gera a possibilidade de distorção entre a votação e a
18 SARTORI, 1996, p. 68. 19 NICOLAU, 1999, p.15.
representação parlamentar dos partidos. A imitação destes padrões de votação em vários distritos pode ocasionar, no agregado, intensas disparidades na relação votos/cadeiras dos partidos.20 Neste cenário, minorias têm remota possibilidade de representação.
No Brasil, o sistema de maioria simples, cuja proposta de adoção é recorrentemente cogitada, é conhecido como voto distrital.
Em linhas gerais, os defensores do voto distrital argumentam que este sistema permite uma maior capacidade de controle dos representantes pelos representados, além de efetivar a representação eleitoral, haja vista que o processo eleitoral ocorre em distritos, territorialmente mais restritos.21
3.2.1.2 Os sistemas de dois turnos
Consoante lição de Dallari:
Quanto ao problema da maioria apenas relativa, que é inferior a soma dos votos obtidos por todos os demais partidos, inúmeros sistemas procuram resolvê-los exigindo a maioria absoluta, isto é, só se considera eleito aquele que obtém mais da metade dos votos que compõem o colégio eleitoral, ou mais da metade dos votos depositados nas urnas. A experiência com tal sistema demonstrou, porém, que, não raro, nenhum dos candidatos obtém a maioria absoluta se houver mais de dois candidatos. Para superar essa dificuldade criou-se, então, o sistema de duplo turno, que consiste numa segunda votação, concorrendo apenas os dois candidatos mais votados na primeira.22
A principal diferença em relação ao sistema anterior é a exigência de maioria absoluta, isto é, mais de 50% dos votos válidos, para que o candidato seja eleito ainda no primeiro turno. Caso contrário, realizar-se-á uma nova votação, a fim de que a eleição seja decidida.
Segundo Nicolau:
Na França, caso exista segundo turno, todos os candidatos que tenham recebido mais de 12,5% (doze e meio por cento) dos votos dos eleitores inscritos podem concorrer. Neste sistema peculiar de dois turnos, como há a possibilidade de mais de dois candidatos concorrerem ao segundo turno, não necessariamente o eleito terá mais 50% (cinqüenta por cento) dos votos.23
Os defensores dos sistemas eleitorais de dois turnos sustentam seu posicionamento na maior representatividade conferida ao eleito, uma vez que este deve ter
20 NICOLAU, 1999, p. 17. 21 Ibid., p. 18.
22 DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 28 ed. São Paulo: Saraiva,
2009, p. 192.
maioria absoluta dos votos, ou tal qual no caso supracitado, ao menos potencializam esta representatividade.24 Tal característica tornaria o modelo mais democrático, à medida que inibe a eleição de candidato que seja eleito por inexpressiva vantagem.
Deste enfoque, outrossim, argumenta-se que este sistema possibilitaria a constituição de governos mais estáveis.
De acordo com Sartori:
[...] Isto porque os partidos que concorrem numa eleição, mediante alianças, não se podem permitir a competição entre eles, e a aliança eleitoral supostamente se projeta além da eleição, levando a governos de coalizão. O que há de bom nessa forma de pressão agregativa, distinta da criada pelo sistema baseado na pluralidade, é que ela se apóia nos interesses e conveniências comuns dos partidos.25
De outra banda, objeta-se que este sistema provocaria o enfraquecimento dos partidos, uniformizando ideologias em prol de frágeis alianças eleitorais.
3.2.1.3 O voto alternativo
O sufrágio majoritário alternativo ou preferencial constitui-se em um sistema no qual os eleitores são solicitados a enumerar todos os candidatos na ordem de sua preferência.
Neste sistema, quando nenhum candidato atinge a indicação de 50% do eleitorado, faz-se a transferência de votos, eliminando os menos votados e transferindo seus votos para os mais votados; seguindo sempre a seqüência de preferência dos eleitores até que um atinja a maioria absoluta.26
Cumpre obtemperar que o voto preferencial possui a vantagem de eliminar a necessidade de desperdiçar dinheiro com a realização de segundo turno e, concomitantemente, assegura que o vencedor obtenha a maioria absoluta dos votos.
3.2.2 Sistemas proporcionais
Conforme salienta Ferreira Filho, “o sistema proporcional é criação relativamente recente, pois somente neste século ganhou aceitação, embora desde a Constituição de 1793,
24 NICOLAU, 1999, p. 22-23. 25 SARTORI, 1996, p. 19. 26 NICOLAU, op. cit., p. 19.
haja sido defendido”27, sendo correto afirmar que tal sistema foi usado primeiramente pela Bélgica em 1900.28
Consoante ensinamento de Teodoro:
Com o surgimento do governo democrático e a idéia de que o poder emana do povo, nasceu a idéia de que a representação popular deveria ser estendida a tantas quantas fossem as classes de cidadãos apresentadas em determinada região. Ou seja, se antes predominava o conceito de que somente os grandes partidos deveriam governar, a partir de então, surgiu a necessidade de que os pequenos partidos também se fizessem representados, e assim, tivessem espaço político para defender os interesses das minorias.29
Segundo Naspolini:
[...] O sistema majoritário parecia incapaz, já em meados do século XIX, de introduzir e adequar ao sistema político das nações européias mais desenvolvidas as transformações sociais da época, tais como a industrialização e a emergência do proletariado, a urbanização e a decadência do campo, a sociedade massificada etc. Em larga medida, pois, a pugna contra o sistema majoritário foi suportada por segmentos sociais que, não obstante dispusessem de organização, interesses e articulações próprias, encontravam suas pretensões políticas obstadas pelas regras do sistema.30
Quando se fala em sistema proporcional, sugere-se, inevitavelmente, um resultado proporcional: um corpo representativo que reflita a distribuição dos votos de forma proporcional, ainda que tal premissa não seja absoluta, como se verá mais adiante.
Do conceito proposto por Duverger, para quem a representação proporcional “consiste em assegurar em cada circunscrição uma representação das minorias na proporção exata dos votos obtidos”31, extrai-se as preocupações centras deste sistema, que de acordo com Nicolau podem assim ser ponderadas: “a) assegurar que a diversidade de opiniões de uma sociedade esteja refletida no Parlamento; e b) garantir equidade matemática entre os votos dos eleitores e a representação parlamentar.”32
Todavia, Streck e Morais observam que, para seus críticos,
[...] com a proporcionalidade, haveria uma diluição de responsabilidade e se reduziria a eficácia do governo, posto que os eleitos não teriam, tal qual no sistema majoritário, a força política do número de votos recebidos, tal qual ocorre neste onde apenas o mais votado é que alcança a representação política. Até mesmo porque as minorias, mesmo representadas, ficam submetidas à maioria.33
27FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 34. ed. rev. e atual. São
Paulo: Saraiva, 2008, p. 106.
28 Cf. DALLARI, 2009, p. 192.
29 TEODORO, Pedro Pereira. Representação proporcional e sistemas partidários. Jus Navigandi,
Teresina, ano 12, n. 1920, out. 2008. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11804&p=2>. Acesso em: 3 maio 2010.
30 NASPOLINI, 2006, p. 179.
31 DUVERGER. A influência dos sistemas eleitorais na vida política. In: CRUZ apud
TEODORO, loc. cit.
32 NICOLAU, 1999, p. 21.
33 STRECK, Lenio Luiz; MORAIS, José Luis Bolzan de. Ciência política e teoria do estado. 6 ed.
Delineadas as bases conceituais básicas do sistema proporcional, passa-se à análise de alguns modelos específicos.
3.2.2.1 Sistema de voto único transferível
O sistema de voto único transferível (STV, do inglês single transferable vote) é utilizado nas eleições para a Câmara Baixa da Irlanda desde 1921. O país é dividido em 41 distritos eleitorais, cada um deles elegendo três, quatro ou cinco representantes. Um partido pode apresentar tantos candidatos quanto for o número de representantes a serem eleitos.34
Os eleitores são solicitados a enumerar os candidatos conforme sua ordem de preferência; a votação que exceda o quociente eleitoral é redistribuída de acordo com a segunda preferência; e, assim, os candidatos com menos votos vão sendo eliminados, suas preferências redistribuídas até completar o número necessário de representantes eleitos.35
Como se verifica, proporciona-se ao eleitor uma possibilidade de escolha em nenhum outro sistema avistada. Na cédula eleitoral, pode o eleitor selecionar os candidatos, pertencentes ou não a partidos diversos, consoante sua ordem de predileção. Estas características levaram Sartori a afirmar que “o sistema mais puro é o do voto singular
transferível nos distritos que elegem mais de um representante.”36
Cumpre ressaltar, ainda, que diferentemente do sistema de listas, a seguir estudado, no caso atual o eleitor oferece significativo controle sobre a transferência dos votos aos demais candidatos, pois que apresenta uma lista numericamente ordenada. No sistema de listas, estas são organizadas pelos partidos, de sorte que, amiúde, elegem-se candidatos com os quais o eleitor não se familiariza.37
Finalmente, depreende-se que a finalidade maior do STV não é garantir uma proximidade aritmética entre os votos recebidos pelos partidos nas eleições e a representação parlamentar destes. Pretende-se assegurar que as opiniões relevantes da sociedade estejam proporcionalmente retratadas no Congresso, já que em muitos casos elas perpassam os diversos partidos existentes.38
34 NICOLAU, 1999, p. 32-33. 35 SARTORI, 1996, p. 20. 36 SARTORI, loc. cit. 37 Ibid., p. 21.
