Pensar a consolidação de um campo, seja ele social, político ou cultural requer olhar para os elementos que integram a sua estrutura. Isso não poderia ser diferente com as políticas culturais. No Brasil, o estudo das políticas culturais, ainda hoje, conforme diagnosticado por alguns autores, pode ser caracterizado como um campo de estudos (relativamente) recente, com pesquisas realizadas por diversas áreas (história, comunicação, sociologia etc.) e pela existência de poucos trabalhos preocupados em trazer uma discussão mais conceitual (BARBALHO, 2005; ROCHA, 2017; RUBIM, 2007a).
O tema da institucionalidade na gestão pública da cultura brasileira aparece sempre de modo imbricado com o das políticas culturais. Entretanto, as análises e observações sobre a arquitetura institucional se deram de forma tímida, secundária e, em geral, sem uma delimitação consistente do que venham a ser os eixos que integram essa chamada institucionalidade cultural.
Se a institucionalidade for caracterizada pela existência de elementos como: instituições, normas e recursos (financeiros, mas também materiais e humanos) e as políticas culturais forem compreendidas como “resultado das atividades políticas – que envolvem diferentes agentes e, assim, necessitam de alocação de recursos de natureza diversa, e possuem caráter normativo e ordenador” (CALABRE, 2009, p. 9) podemos concluir que institucionalidade é particular às políticas culturais. O conceito de políticas culturais, atrelado a uma série de dimensões analíticas propostas por Albino Rubim (2007a), ajuda a comprovar essa relação de simbiose. Para se caracterizar enquanto
política cultural, na perspectiva do autor, é necessário, dentre outros procedimentos: definir e delimitar as noções de cultura e de política; desenvolver um conjunto de formulações e ações, objetivos e metas; delimitar e caracterizar os atores; passar pelo crivo público e verificar a existência de instrumentos, meios e recursos, sejam eles: humanos, legais, materiais (instalações, equipamentos etc.), financeiros etc. A presença de institucionalidade, por seu turno, requer tal qual as políticas culturais, uma série de definições que passam pelos mesmos requisitos. Ou seja, a criação e desenvolvimento de políticas culturais requer um arcabouço institucional (RUBIM, 2007a).
Compreender os elementos que compõem e o caráter dinâmico do percurso de modelagem de uma institucionalidade contribui para definir parâmetros de análise que sejam aplicáveis ao campo da cultura.
Ao entender que a institucionalidade atende a uma perspectiva formalista, ou seja, que necessita existir enquanto elemento protocolar que envolve sobretudo a restrita criação de organismos – mas que para além da manutenção das estruturas formais exige outros complexos como a) manutenção e ampliação de um orçamento, que indica a importância institucional de um órgão ou política a ser fomentada, b) quantidade de equipamentos mantidos, c) quantidade e qualificação da equipe de trabalho, d) capacidade de formulação de políticas que transcendam o período governamental (RUBIM, 2013) – conclui-se que para além do formalismo, para que uma institucionalidade seja substantiva ela deve ultrapassar o marco de criação proporcionando avanços nos mecanismos e procedimentos adotados pelas políticas públicas, gerando maior legitimidade e desencadeando no reconhecimento de que os serviços públicos são, antes de tudo, serviços profissionais que atendem a um sistema democrático e não estão restritos às determinações dos que detém temporariamente (através do voto) o poder político.
Sérgio Miceli (1984a) no artigo “O processo de ‘construção institucional’ na área cultural federal (anos 70)” apesar de não se debruçar em definir e justificar quais elementos integrariam a construção institucional, a partir da análise da construção formal de organismos de gestão da cultura, vai, ao longo do texto, expondo elementos que contribuíram para a institucionalidade, são eles: criação, implantação e reformulação de órgão de gestão; existência de planejamento; de estrutura organizacional; de equipes estáveis de técnicos responsáveis pela elaboração, acompanhamento e avaliação de projetos; e de projetos para ampliar a presença do estado na produção cultural.
consideravelmente para a “construção institucional”. Miceli destaca que nesse período foram: a) implantados o Conselho Nacional de Direito Autoral e Conselho Nacional de Cinema; b) lançada a Campanha de Defesa do Folclore Brasileiro; c) reformulada a Empresa Brasileira de Filmes; e d) criada a Fundação Nacional das Artes. Outro aspecto a que se atribui relevância é a existência de um plano para nortear a ação governamental na cultura “Política Nacional de Cultura” pioneira nas políticas de cultura brasileiras. Além disso, o fato de se ter a cultura entre as metas do governo Geisel para o desenvolvimento também é recordado pelo autor como fundamental para a construção institucional do setor cultural.
Foi a única vez que na história republicana [até aquele momento] que o governo formalizou um conjunto de diretrizes para orientar suas atividades na área cultural, prevendo ainda modalidades de colaboração entre os órgãos federais e outros ministérios, com secretarias estaduais e municipais de cultura, universidades, fundações culturais e entidades privadas (MICELI, 1984a, p. 57).
Porém, o que não pode passar despercebido neste contexto é que a formulação de uma política nacional não contou com a participação da sociedade civil, e, portanto, não passou pelo crivo e deliberação do público o que, segundo definição de Albino Rubim (2007a) não torna a política proposta uma política pública.
Como parte da análise realizada no citado artigo, Miceli trata das mudanças na estrutura de gestão. A evolução da estrutura organizacional que iria, por fim, resultar na criação do Ministério da Cultura, na observação dele iniciou-se com o Departamento de Assuntos Culturais, implantado na gestão do ministro Jarbas Passarinho (1969-1973), passou pela Secretaria de Assuntos Culturais, criada em 1978, na gestão Ney Braga e, por fim, Secretaria de Cultura do MEC na gestão de Rubem Ludwig (1980-1982).
As características que embalavam a formatação de uma institucionalidade formal esbarravam, porém, nos relatos do próprio Miceli em função da importância (ou falta dela) conferida à política cultural e capacidade de influência dos ministros e grupos de cúpula do MEC para captar recursos. Num trecho em que se percebe a importância dos atores políticos para a institucionalidade, Miceli afirma que:
Somente um ministro forte teria condições para assegurar o montante de recursos necessários ao trabalho de ‘construção institucional’ nas dimensões apreciáveis em que acabou se desenvolvendo, ou então, para guindar aos postos executivos de confiança nas instituições culturais
porta-vozes legítimos da ‘classe intelectual e artística’, sobejamente à esquerda dos administradores culturais típicos até então recrutados pelo regime de 64 (MICELI, 1984a, p. 65).
Em texto publicado no volume cinco da coleção “Cadernos do nosso tempo”, José Álvaro Moisés (2001) apesar de não traçar diretrizes para uma institucionalidade, propõe uma síntese histórica pela qual afirma que o Brasil passou, até os anos 1990, por quatro momentos de construção de instituições de apoio a administração pública da cultura: 1) iniciativas do império – tendo como marco inaugurador a criação, em 1810, da Biblioteca Nacional; 2) inovações do governo Vargas nos anos 1930; 3) reformas institucionais nos anos 1960 e 70 nos governos militares; e 4) criação e consolidação do Ministério da Cultura (MOISÉS, 2001).
Ao longo da análise de José Álvaro Moisés algumas variantes da institucionalidade vão aparecendo: a estrutura de gestão, legislação, quadro de funcionários, fontes de financiamento, influência dos gestores e participação da sociedade civil etc., mas, tal qual Miceli, essas análises se dão também sem a preocupação de se definir o que caracteriza a estrutura institucional que aparece como sinônimo de existência formal de estruturas de gestão.
O documento Indicadores Unesco de Cultura para el Desarrollo – Manual Metodológico (UNESCO, 2014), trouxe relevantes contribuições aos aspectos relativos à governança, para a construção da análise e interpretação dos dados relativos à institucionalidade. Nele, duas dimensões ajudam na caracterização da institucionalidade: 1) econômica, que diz respeito aos gastos públicos no setor cultural; e de 2) governança, que envolve a) a existência de marco normativo; b) características do sistema político- administrativo, ou seja, tipo de organismo, principais competências e grau de hierarquia; c) grau de descentralização da governança (relações federativas); e d) participação da sociedade civil nos processos de concepção e tomada de decisão.
A partir da formulação dos indicadores, delimitam-se aspectos fundamentais à institucionalidade. A dimensão da governança, por exemplo, abarca desde marcos normativos e políticas culturais até capacidades institucionais e infraestrutura, o manual explica que:
Esta dimensión examina las normativas, las políticas, las medidas de intervención así como la disponibilidad y repartición de las infraestructuras culturales y otros mecanismos institucionales puestos en marcha por las autoridades públicas para estructurar sectores
culturales dinámicos, fortalecer los procesos culturales desde una perspectiva de desarrollo y proteger y promover la diversidad cultural en todas sus formas. En su conjunto, esta dimensión permite obtener un panorama general del sistema de gobernanza e institucionalidad de la cultura a nivel nacional y ofrece así una primera aproximación a las condiciones existentes para el ejercicio de los derechos culturales (UNESCO, 2014, p. 64).
Podemos, com isso, aferir que existem vários indicadores da institucionalidade da cultura. Numa tentativa de ordenar a partir da perspectiva dos autores estudados elaboramos o quadro abaixo que sistematiza elementos de institucionalidade que aparecem nos estudos.
Tabela 2 Elementos característicos da institucionalidade da cultura
Miceli (1984) Moisés (2001) Rubim (2013) Unesco (2014) órgão de gestão /estrutura organizacional órgão de gestão/ estrutura organizacional órgão de gestão/ estrutura organizacional órgão de gestão/ estrutura organizacional orçamento/recursos financeiros orçamento/recursos financeiros orçamento/recursos financeiros orçamento/recursos financeiros
legislação / normas legislação / normas legislação/normas legislação/normas planejamento/ rotinas /procedimentos --- planejamento/ rotinas /procedimentos --- equipe de trabalho estáveis equipe de trabalho estáveis equipe de trabalho estáveis --- influência dos gestores influência dos gestores --- ---
--- elaboração políticas públicas de elaboração políticas públicas de --- --- participação da sociedade civil participação da sociedade civil participação da sociedade civil --- descentralização (relações federativas) --- descentralização (relações federativas) Fonte: elaboração própria a partir da síntese dos elementos de institucionalidade para autores
diversos.
A partir desse quadro-síntese pode-se notar que alguns desses elementos parecem consenso entre estudiosos: a) a existência de órgão de gestão /estrutura organizacional; b) a presença de orçamento/recursos financeiros; c) a formatação de legislações / normas e, d) a presença de equipes de trabalho. Outros elementos, não estão presentes em todos os textos analisados, mas mesmo assim, não podemos considerar que há um dissenso pois, como foi dito, os trabalhos estudados não tinham como esforço o de categorizar elementos de institucionalidade. Além disso a delimitação desses elementos pode variar de acordo com o período histórico e as definições conceituais de cada pesquisador. Por exemplo, a dimensão da “elaboração de políticas públicas” foi considerada apenas nos estudos que concebiam a passagem pela discussão com a sociedade civil, mas os escritos de Miceli (1984) indicam a formulação de uma Política Nacional de Cultura.
Mesmo sem o consenso evidente, a ocorrência de outros elementos, sejam eles: 1) participação social, 2) descentralizações resultantes de um pacto federativo, e a própria 3) elaboração de políticas públicas (contrariando a lógica de políticas de governo), apontam para uma maior complexidade do arcabouço institucional o que, ao nosso ver, sinalizam para sua perenidade. Por isso, como veremos, essas outras características deverão compor as análises propostas por esta dissertação.
Antes disso, uma passagem histórica pelas políticas culturais brasileiras nos ajuda a compreender avanços e desafios do campo da cultura quando pensamos em categorias que compõem sua institucionalidade.