Em busca de um conceito

Uma Administração moderna deve contrastar com a Administração tradicional nos seguintes aspetos: (i) na dimensão; (ii) no alargamento de funções; (iii) no papel assumido face à sua intervenção na economia, como alavanca, principal ou não, do desenvolvimento60; (iv) na distinção entre o modo de preparação e da tomada de decisões; (v) na participação dos próprios administrados.

Em muitos aspetos a Administração Pública continua sujeita, como salientam alguns autores, a um tipo de comando jurisdicista e a um tipo de organização centralizadora e formalista, próprios de uma Administração tradicional, e funcionando como fatores de uma enorme corrosão da eficácia.

O conceito modernização traz consigo a carga de alteração a um estádio definido, a novas formas de realização em comparação com as existentes. Pode referir-se ao desenvolvimento de novas tecnologias em ordem ao desenvolvimento económico, e/ou a alterações nas instituições administrativas com vista a uma melhor satisfação das necessidades dos cidadãos / clientes.

Este conceito tem evoluído ao longo do tempo. Assim, de uma aceção economicista, associada mais ao desenvolvimento económico do que ao fenómeno do desenvolvimento administrativo ou político passa-se, após a segunda guerra mundial, para um entendimento da modernização tanto ao nível dos sistemas económicos como também das instituições e processos administrativos, e posteriormente, mesmo dos sistemas políticos (cf. Benaissa, 1992).

Segundo este autor, o termo modernização envolve três dimensões: económica, administrativa e política. Numa primeira fase, o acento tónico foi colocado, como se disse, na perspetiva económica. Num momento posterior, a questão da modernização sofreu uma transformação conceptual assinalável, não tanto pela sua definição, mas sobretudo pelo seu conteúdo, pelos seus contornos e pelo espaço que ocupa na generalidade dos países ocidentais a braços com a obsolescência dos seus aparelhos administrativos, e com a

60 _{Saliento mais uma vez que o conceito de desenvolvimento é mais amplo que o conceito de crescimento,} como refiro na PARTE I, CAP 2, ponto 2.2.1

60 vontade política de acompanhar e influenciar o desenvolvimento económico e social. Ainda de acordo com o autor vindo de citar, as propostas de modernização administrativa inscrevem-se no contexto mais amplo do papel do Estado na vida económica tal como era entendido nos anos sessenta e setenta.

Na verdade, a globalização da economia, a concorrência dos mercados, a explosão da informação, a contribuição de estudiosos como Peter Drucker, Edward Deming, M. Juran, entre outros, na área das técnicas de gestão, fazem tomar consciência da necessidade de alterações no domínio da administração pública, visando fundamentalmente a modificação das estruturas, a desburocratização e simplificação de processos, a introdução de novas técnicas de gestão de pessoal, a alteração da gestão dos recursos financeiros e materiais, a melhoria dos serviços nas vertentes de qualidade, eficiência e produtividade.

«A eficácia e a eficiência são os únicos critérios a ter em conta na gestão pública, com uma restrição: os cidadãos são simultaneamente clientes e donos dos serviços porque pagadores de impostos; e daí a especificidade da Administração Pública que obriga a relações especiais com os administrados.» (Rocha, 1991: 195)

Para alguns autores, falar-se em modernização administrativa pressupõe a análise dos binómios doutrinários cujo maior ou menor peso influenciará parte importante das mudanças a operar: estado/mercado; monopólio/concorrência, produção/provisão (de bens públicos); centralização/subsidiariedade.

Nestes planos essenciais discute-se, entre outros aspetos, o modo e o tempo de redução do peso do Estado, os possíveis mecanismos de mercado associados a uma lógica de maior ou menor privatização para serviços e bens públicos, o ritmo de desregulamentação e o papel dos preços como transmissores de informação e orientação da decisão dos agentes económicos.

De acordo com Rocha (1995), entretanto, não basta produzir bens e serviços públicos com o máximo de eficiência e qualidade. É necessário satisfazer as “necessidades dos consumidores”, o que, afinal, não é mais do que produzir, num determinado contexto de mercado.

A reforma e a modernização da administração pública supõe, por um lado, o uso de instrumentos e técnicas de gestão de recursos humanos em ambiente de mercado - ou seja, introduzir a noção de mercado na gestão da “res publica” e incrementar e fortalecer a desgovernamentalização do Estado; por outro lado, a referida mudança é uma mudança

61 ideológica de sentido “revolucionário” (pretende-se mesmo uma rutura). O funcionário burocrata, com os seus interesses será substituído pelo servidor dos cidadãos.

«Administrações eficazes, dotadas de capacidade de empreendimento acabam com a burocracia, mudando de um sistema em que as pessoas são responsáveis por obedecerem a regras para um sistema no qual se tornam responsáveis por alcançar resultados.» Al Gore (1994: 42).

Se, por um lado, como afirma Rocha (1995), se pode afirmar, de acordo com as teorias económicas clássicas que os funcionários administrativos não sentem motivação para a modernização de processos na medida em que não estão sujeitos às leis da concorrência, por outro, há que ter em conta os valores culturais, conforme os defensores da teoria cultural; e, ainda, outros autores consideram ser necessário alterar o sistema político na sua globalidade, sendo que a administração pública é apenas um subsistema. Segundo Araújo (2001:63):

«...a reforma administrativa é um expediente de transformação da Administração Pública que visa ultrapassar a inércia e a entropia das organizações públicas».

E mais adiante: «A reforma administrativa é um instrumento que os utentes dos serviços públicos e cidadãos dispõem e cujos benefícios dependem, em primeiro lugar, do modo como serão utilizados e colocados à sua disposição

Por este motivo assume especial importância a forma como se desenha todo o processo de reforma administrativa…O desafio consiste em definir uma estratégia de mudança que integre os factores estrutural, processual, tecnológico e humano.»

Podemos concluir que a reforma/modernização administrativa é um processo que terá de envolver várias componentes, como:

a. Mudanças estruturais - combater a redundância das estruturas através da agregação, fusão e extinção de organismos; a aprovação de leis orgânicas; desconcentração e descentralização de serviços.

b. Aplicação de novas técnicas de gestão numa perspetiva de flexibilização, com aplicação a nível financeiro, de gestão de pessoal e do património.

c. Desregulamentação.

d. Desintervenção, privatização.

e. Desenvolvimento de novos processos de relacionamento entre a Administração e os cidadãos, através, por exemplo, da utilização do Marketing Público, publicidade institucional, relações públicas e, acima de tudo, um sistema eficiente de informação aos cidadãos.

62 Considerando o conjunto de variáveis em confronto e a produção pela Administração Pública de muitos serviços que se destinam à quase totalidade dos cidadãos, a abordagem de um processo de modernização tem de ser realizada de forma gradual e seletiva, tendo presentes como pressupostos a igualdade de oportunidades e a garantia dos cidadãos perante a lei.