CAPÍTULO II – DO PROCESSO LEGISLATIVO: ASPECTOS GERAIS
2.4 DAS ESPÉCIES LEGISLATIVAS
2.4.1 Emendas à Constituição
As emendas constitucionais são tratadas no artigo 60 da Constituição Federal de
1988
31, e dizem respeito a modificações nesta realizadas. Se tratam de espécies normativas
primárias, produzidas através de procedimento e quórum especial e, uma vez aprovadas, se
tornam normas constitucionais com o mesmo status de qualquer outra, se sujeitando,
inclusive, ao controle de constitucionalidade.
Não se confundem com as emendas de revisão, como bem disciplina DANTAS
(1997, p. 28),
Em síntese: para nós, há uma diferença de amplitude entre Emenda e Revisão
Constitucionais, pelo menos se as olharmos pela óptica da Constituição de 5.10.88, a
31 Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
segunda tendo um sentido global, enquanto a primeira, de caráter restrito, não sofre nenhuma limitação temporal além daquelas mencionadas no parágrafo 1º do art. 60, enquanto que na Revisão, além destas, havia o limite de cinco anos.
Desta feita, nos termos do artigo 60 da CF/88, esta poderá ser emendada através de
proposta de, no mínimo, um terço dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal; do Presidente da República; ou de mais da metade das Assembleias Legislativas das
unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus
membros.
Assim, diferente do que ocorre com as outras espécies normativas, como será visto a
seguir, as emendas constitucionais não podem ser propostas pela vontade isolada de um
parlamentar, já que a Carta Magna exigiu a assinatura de um número determinado deles para a
apresentação de seu projeto.
Essa medida se dá com a finalidade de tornar mais difícil a reforma da Constituição,
que é o documento mestre de todo o ordenamento jurídico e que, por isso, deve estar
protegido de mudanças indevidas e por vontade de poucos, garantindo a segurança jurídica
tão perseguida pela ordem jurídica.
As Assembleias Legislativas também são titulares e podem propor emendas
constitucionais, o que garante a participação democrática nas possíveis reformas, o que não
era permitido pelas Constituições Federais brasileiras de 1937 e 1969 (DANTAS, 1997, p.
31). Além disso, ao Presidente da República, chefe do Poder Executivo, também é garantida a
iniciativa de propor emendas constitucionais.
No entanto, não é em qualquer momento que a Constituição Federal pode ser
emendada, motivo pelo qual existem as chamadas limitações ao processo de emenda, as quais
podem ser temporal, material e processual. Nesse sentido é que o §1º do art. 60 consigna que,
em casos de intervenção federal, estado de defesa ou de sítio, não poderá haver emendas à
constituição, com a nítida finalidade de manter a ordem jurídica o mais estável possível e sem
a possibilidade de se fazer ameaças ao Estado Democrático de Direito.
As cláusulas pétreas, disciplinadas no §4º do mesmo art. 60 (forma federativa de
Estado; voto direto, secreto, universal e periódico; separação dos Poderes e direitos e
garantias fundamentais), não podem também ser modificadas através de emenda
constitucional, mais uma vez, com a finalidade de assegurar a segurança jurídica dos
cidadãos, pois, caso essas pudessem ser modificadas, não se garantiria nenhum direito, muito
menos o Estado Democrático de Direito.
Tais limitações, evidentemente, só funcionam quanto ao Poder de Reforma (daí porque acima falamos em “vigência do processo constitucional”!) sendo desnecessário dizer-se que não atingem o exercício do Poder Constituinte, ilimitado, sob o ponto de vista jurídico-positivo.
E, a respeito da impossibilidade de emenda constitucional tendente a modificar
alguma cláusula pétrea, muito bem continua os seus ensinamentos DANTAS (1997, p. 33):
A esta altura, encontramos na própria Lei Maior, um aspecto que merece ser destacado: não é necessário que a proposta de emenda traga, em si, diretamente,
uma ameaça de alcançar os princípios citados. Suficiente será apenas que esteja
marcada por uma tendência à abolição de qualquer um dos incisos que compõem o art. 60, parágrafo 4º, para que não possa, nem ao menos, ser proposta. Em consequência, só a visão sistêmica do texto constitucional, embasada em conceitos de Ciência Política, é que informará quais os pontos “isentos” ou “sacralizados” do texto. O que caracteriza uma Federação? E a Separação dos Poderes? E os Direitos e Garantias Individuais?
A resposta que se dê a cada uma das interrogações acima formuladas, e sua identificação no texto global da Constituição, já torna a proposta de emenda por si só impossível, até mesmo pelo fato de apenas visar diminuir os parâmetros já hoje consagrados, e que, então, só não resistiriam ao exercício do Poder Constituinte, pela sua própria natureza fática, sociológico-política.
Quanto ao procedimento, as emendas à constituição possuem um rito próprio: a
discussão e a votação ocorrem em dois turnos em cada uma das Casas (Câmara dos
Deputados e Senado Federal), e a aprovação do projeto ocorre com a obtenção de três quintos
dos votos favoráveis dos membros de cada Casa.
FERNANDES
32(2014, p. 884-885) dá um exemplo bastante didático para entender o
procedimento das emendas constitucionais, e que vale a pena conferir:
1ª) Fase: iniciativa: apresentação de uma PEC (Proposta de Emenda
Constitucional) pelos legitimados do art. 60, I, II, III, da CR/88 na Casa que será a
Casa iniciadora → a PEC apresentada vai para a Mesa da Casa (no exemplo, ora
trabalhado, será a Mesa da Câmara dos Deputados)
2ª) Fase: Constitutiva → A Mesa da Câmara encaminha à CCJ da Câmara
→ a CCJ terá 5 sessões para realizar um juízo de admissibilidade sobre a PEC → admitida a PEC, ela seguirá para uma comissão especial → A comissão especial (temporária) terá 40 sessões para elaborar um parecer sobre a PEC → posteriormente, a PEC será encaminhada ao 1º Turno de votação na Câmara dos Deputados, tendo como quórum necessário para a sua aprovação o quórum de 3/5 dos membros da Casa → aprovada em 1º turno ela irá a votação no 2º turno → aprovada em 2º turno por 3/5 dos votos → a PEC será encaminhada para a outra
32 O autor divide o processo legislativo em três fases, quais sejam: a introdutória ou de iniciativa (fase de deflagração do processo legislativo, que faz com que ele tenha início); a constitutiva (fase de tramitação do processo legislativo, em que ocorrerão as discussões e deliberações das proposições normativas), e a complementar (atestado de existência da norma e sua apresentação ao território nacional).
Casa (que no nosso exemplo será o Senado) → no Senado a PEC vai para a Mesa
do Senado → da Mesa, a PEC será encaminhada à CCJ do Senado, que será encarregada de realizar um juízo de admissibilidade e um parecer sobre a PEC num prazo de 30 dias → posteriormente, a PEC será encaminhada ao plenário para deliberação em 1º Turno → se aprovada com o quórum de 3/5, a PEC será encaminhada para a deliberação em 2º Turno → se aprovada em 2º turno, no Senado
3ª) Fase: Complementar (integração de eficácia): aprovada em dois turnos,
nas duas Casas, surge uma nova emenda constitucional, que conforme o art. 60 §3º da CR/88, será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal, com o respectivo número de ordem.
É mister salientar que podem ser apresentadas emendas à PEC tanto na Câmara quando no Senado. Só que aqui temos uma observação. O quórum para a apresentação de uma emenda à PEC será de 1/3 dos membros da Casa (171 deputados na Câmara de 27 senadores no Senado). Outra questão interessante é que se na “Casa revisora” (embora esse termo não seja o mais adequado, usamos aqui, como há dito, para fins didáticos), seja o Senado (como trabalhado em nosso exemplo) ou a Câmara dos Deputados, for aprovada a PEC com emendas e ocorrer uma alteração substancial na PEC, ela deverá ser encaminhada à “Casa iniciadora” do procedimento para a apreciação das emendas.