Entendendo possibilidade de proteção

Por juventude entende-se um período do ciclo da vida que está diretamente relacionado ao desenvolvimento humano, marcado pela inicial construção de alicerces da vida adulta. No entanto, pelo que se analisou, os jovens encontram-se em um labirinto: não com um formato plano e limpo, como horizontes, onde os alicerces são possíveis de serem pautados pela clareza do que será sugerido. Pautam-se alicerces e, em geral, com definições que não exigem necessariamente o conhecimento dos meios a serem empreendidos no percurso: no labirinto, as possibilidades de construir alternativas para que o alicerce seja sólido exigem mais desafios, pois há mais incertezas.

Implantar alicerces, no sentido de consistência, tem relação direta com os acessos que possibilitem a constituição de sujeitos autônomos, independentes, emancipados, como é proposto por todas as políticas públicas: educação, cultura, lazer, esporte, trabalho e renda, assistência social, entre tantas outras que são destinadas, em especial, ao jovem oriundo da classe trabalhadora, que vive em territórios vulneráveis nas periferias das grandes cidades, ou mesmo nas regiões rurais deste país.

Para SNJ, “o reconhecimento dos jovens por parte das políticas públicas decorre do entendimento de que a juventude é uma etapa do ciclo da vida – para além de uma mera fase de transição ou formação – que carrega sentido em si mesma. Marcada pela superação da condição anterior de dependência e proteção exigida pela infância e adolescência, é na juventude que o indivíduo processa de maneira mais intensa a conformação de sua trajetória, valores e a busca de sua plena inserção social”.

Essa condição, para a construção da autonomia e da independência da pessoa, se dá em um ambiente de acentuado conflito entre os anseios e as múltiplas desigualdades vividas pelos jovens, segundo recortes diferenciados de classe, gênero, etnia, renda familiar, região de moradia, orientação sexual, presença ou não de deficiência, etc.

Historicamente no Brasil os destinatários das políticas públicas voltadas à área social ocupam apenas a posição de beneficiários, contemplados com

serviços ou bens que lhe são reservados, sem que nenhuma expressão lhe seja conferida. As políticas públicas destinadas aos jovens não fugiram a esse padrão, sendo marcadas por ações que oscilam entre a tutela e o assistencialismo e que, de forma recorrente, traduzem a visão do mundo adulto sobre o que é importante ou necessário para a juventude.

Segundo a Cepal (2000), na América Latina, enfatizou-se a relação entre juventude e política para a educação no período de 1950 e 1980, com iniciativas voltadas à profissionalização e ocupação produtiva do tempo livre que favorecessem sua integração à sociedade. Mas, a partir dos anos de 1960, o Estado voltou-se para a relação entre juventude e segurança nacional: o surgimento de movimentos estudantis e agrupamentos políticos que envolviam jovens universitários alinhados pela Teologia da Libertação da Igreja Católica e mobilizados para o enfrentamento das ditaduras militares provocou forte reação de controle político por parte do Estado. No final dos anos 1980, o controle estatal expandiu-se e o foco passou a ser as relações entre juventude e violência e juventude e drogas.

Na década de 1990, os jovens começaram a ganhar mais espaço nas políticas públicas sociais, no âmbito do poder público, das organizações sociais e dos sindicatos, muitas das quais direcionadas aos segmentos juvenis considerados problemáticos ou em situação de vulnerabilidade social. Ao mesmo tempo em que crescia a proporção de jovens em relação ao conjunto da população brasileira, eles ganhavam visibilidade pública, principalmente pela condição de vítimas ou protagonistas de problemas sociais decorrentes do aprofundamento das desigualdades sociais, que redundaram da escalada das políticas neoliberais no país.

Segundo Sposito (2008), vive-se nas últimas décadas mudanças modernizadoras, muitas vezes induzidas, que convivem com o arcadismo de práticas e de instituições que alimentam relações de poder e valores enraizados em estruturas oligárquicas que nos configuram como uma “sociedade lenta” (apud MARTINS, 1994). Por essas razões, as relações sociais no presente traduzem datas e processos históricos diversos.

[...] vivemos no campo das políticas de juventude, tempos sociais simultâneos. Não usufruímos de políticas sociais de caráter universal, assegurando direitos básicos trazidos pela modernidade, e já vivemos, contraditoriamente, os dilemas das novas formas de sociabilidade e de constituição da subjetividade no interior do movimento de globalização que constitui as sociedades atuais. Ainda não foi garantido aos jovens brasileiros um patamar satisfatório de acesso ao sistema educativo, o que situa o Brasil em praticamente universalizaram o acesso ao ensino médio, contemplando os maiores índices de matrículas no ensino superior. Por outro lado, apesar da redução do trabalho infanto-juvenil ainda exprime uma outra feição de nossos arcadismos, ao lado de um conjunto não desprezível de adolescentes pobres, analfabetos e com atraso escolar. (SPOSITO, 2008, p. 58).

A autora nos provoca a entender como chegamos ao que temos hoje no que se refere às Políticas Públicas para Juventude. Um dos exemplos mais importantes da sociedade brasileira reside nas lutas em torno dos direitos da infância e da adolescência e está expresso na conquista de um novo ordenamento jurídico-legal – o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). O movimento em torno dos direitos desses segmentos constitui um novo significado para a fase da vida – a infância e a adolescência –, ancorado em uma concepção plena de direitos e em contraposição às imagens dominantes que atribuíam às crianças pobres uma condição de existência inferior, pois a elas a atribuição depreciativa incidia sobre a sua condição de “menor”, “infrator” ou “delinquente” (SPOSITO, 2008).

Os problemas da juventude passaram a fazer parte da agenda social a partir da década de 1990. Nesse momento histórico, as mudanças nas estruturas produtivas mundiais e a intensificação da violência, assim como as políticas de flexibilização de direitos trabalhistas e enxugamento do Estado, atingiram particularmente os jovens.

Naquela década, foram principalmente as igrejas e as organizações que se encarregaram de projetos sociais voltados para os jovens considerados em “situação de risco”. Nos anos seguintes, enquanto desdobramento dessas ações, e também como fruto da atuação de grupos juvenis, em alguns governos locais surgiram as primeiras iniciativas de criação de órgãos de juventude. Tais experiências, entre acúmulos e interrupções, foram colocando na pauta as demandas juvenis e a necessidade de instituir políticas públicas que garantissem a entrada do tema na agenda governamental.

As normativas legais constituídas após o ECA constituem o sistema de garantia de direitos, logo, entendendo que já existe um acúmulo de produção teórica acerca do exame historiográfico das Políticas Sociais da Infância e Juventude72, faremos uma breve retomada histórica de como o Brasil vem constituindo suas políticas públicas e de como isso implica diretamente nos encaminhamentos para a elaboração e execução das políticas públicas para a juventude na atual conjuntura.

Progressivamente, a juventude deixou de ser entendida apenas como fase de transição entre a adolescência e a vida adulta ou como um problema social ameaçador para sociedade. Vários fatores contaram para o reconhecimento da juventude como sujeitos de direitos que demandam políticas públicas específicas.

Sposito (2008) em seus estudos aponta que as políticas públicas em sua acepção mais genérica – a ideia de políticas públicas está associada a um conjunto de ações articuladas com recursos próprios (financeiros e humanos) – envolve uma dimensão temporal (duração) e alguma capacidade de impacto. Essa noção, do mesmo modo, não reduz a política à implantação de serviços e nem ao eixo da articulação de programas e ações, embora esses dois aspectos possam estar nela contidos. Desse modo, o termo compreende a dimensão ético-política dos fins da ação, e deve se aliar, necessariamente, a um projeto de desenvolvimento econômico-social e implicar formas de relação do Estado com a sociedade.

Já Ruas (1998, p. 731) opta pela definição de políticas públicas como o conjunto de decisões e ações destinadas à resolução de problemas políticos. A análise de Sposito (2008) contrapõe a ideia de “problemas políticos” à expressão “estado de coisas”: somente quando se alcança a condição de problemas de natureza política ocuparem a agenda pública é que algumas demandas sociais abandonam o “estado de coisas”.

Nessa perspectiva, a análise das políticas públicas de juventude compreende, por sua vez, o exame dos modos a partir dos quais se dá a interação entre o Estado e a sociedade civil na sua constituição, implantação e avaliação. Inscreve-se, também, sob uma perspectiva democrática, no campo de conflitos entre atores que disputam orientações na esfera pública e negociam as ações e os recursos destinados à sua implantação.

O exame das políticas públicas para a juventude requer uma outra dimensão expressa no modo como os grupos que disputam sua formulação concebem os sujeitos dessas ações:os jovens. As produções teóricas das diferentes áreas do conhecimento mostram um elo de análise sobre a juventude, na medida em que consideram os jovens como sujeitos em desenvolvimento que, por pertencerem à classe trabalhadora e não terem acesso a políticas públicas de qualidade para seu desenvolvimento (o que lhes garantiria pleno consumo e status de “ter para ser”), marginalizam e não dão voz a esses sujeitos.

Para efeito de análise das políticas de juventude, Abad (2002) propõe também uma distinção importante entre a condição (modo como uma sociedade constitui e significa esse momento do ciclo da vida) e a situação juvenil, que traduz diferentes percursos nos labirintos da vida, experimentados pela condição juvenil a partir dos mais diversos recortes: classe, gênero, etnia, origem rural ou urbana.

Ruas (1998, p. 731), ao afirmar que a política pública se destina à resolução de problemas políticos, envolve a atividade política enquanto um conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica de conflitos relacionados com bens públicos.

Para que um estado de coisas se transforme num problema político e passe a figurar como item prioritário na agenda governamental, faz-se necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características: mobilize uma ação política de grande ou pequenos grupos ou de atores individuais estrategicamente situados; constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe e constitua uma situação de oportunidade para atores politicamente relevantes. Essas são as condições que levam ao primeiro momento ou fase das políticas públicas: a formação da agenda (RUAS, 1998, p. 733).

Segundo Leon (2008), ao se seguir essa sequência, tentando não cair num mecanicismo, não seria qualquer questão que finalmente conseguiria transformar-se em problema político como “janela” de entrada do sistema político e social. É preciso se desnaturalizar, isto é, deixar de ser percebido como “um estado de coisas” e transformar-se em problema político, que pode dar passagem ao delineamento de um futuro desenho e à formulação de uma política pública, em que serão vistas as melhores alternativas e a viabilidade. Segundo Ruas (1998, p.731-733), as fases seguintes do processo são a implementação e a avaliação.

Por sua vez, Ortiz e Salamanca (2000), pensando numa política pública dirigida aos jovens, assinalam que esta:

Deve satisfazer três funções básicas: identificar, priorizar e recomendar as ações e programas sociais, para satisfazer as demandas e necessidades da população jovem. Para isso, torna-se necessário desenvolver, além disso, funções de coordenação técnica e assessoria no nível executivo, como trabalhos de gestão político-programática com os diferentes setores do governo, e o monitoramento de iniciativas programáticas destinadas aos jovens (ORTIZ; SALAMANCA, 2000, p. 3).

Avançando nos estudos de Sposito (2008), ela discrimina como primeiro eixo para uma volta para os jovens: o conjunto de concepções sobre a juventude, em que estariam radicadas as orientações dominantes que alicerçam as práticas políticas. Embora seja possível considerar que as orientações e imagens socialmente construídas sobre a juventude reflitam relações de poder estabelecidas – a partir de hierarquias econômicas, culturais e de idade – e tendam a negar a diversidade de situações, tais orientações e imagens são campo de disputa não só em torno das modalidades de ações, mas, em torno dos significados atribuídos à condição juvenil.

Internacionalmente, a discussão mais efetiva sobre a importância do segmento juvenil dentro das políticas públicas surge a partir dos compromissos firmados pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 1965, na Declaração sobre a Promoção entre a Juventude dos Ideais de Paz, Respeito Mútuo e Cooperação entre os Povos. Essa temática retorna e ganha maior visibilidade em 1985, com a instituição pela ONU do Primeiro Ano Internacional da Juventude: Participação, Desenvolvimento e Paz. Somente dez anos depois, em 1995, foram construídas as estratégias internacionais de enfrentamento dos desafios da juventude, por meio do Programa Mundial de Ação para a Juventude (PMAJ), aprovado na Assembleia Geral das Nações Unidas, pela Resolução nº 50/1981. Posteriormente, destacam-se a Declaração de Lisboa sobre a Juventude, lançada após a I Conferência Mundial de Ministros Responsáveis pelos Jovens, em 1988, e o Plano de Ação de Braga, com origem no Fórum Mundial de Juventude do Sistema das Nações Unidas (IPEA, 2009).

No Brasil, é possível considerar o Código de Menores, sancionado em 12 de outubro de 1927, pelo Decreto nº17943, como o marco legal que deu início à ação de Estado em políticas para a juventude. Sob a inspiração desse Código, foram criados, em 1941, o Serviço de Assistência ao Menor (SAM) e, em 1964, a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNSBEM), responsável pela Política Nacional de Bem-Estar do Menor (PNBEM). A concepção político-social implícita nessa lei era de um instrumento de controle social da infância e da adolescência, vítima de omissão e transgressão da família, da sociedade e do Estado em seus direitos básicos. Conforme a

UNESCO (2004), a lógica que fundamentava a Política Nacional do “Menor” era a do “saneamento social”, pois a preocupação principal era com a garantia da ordem social e não com o atendimento das necessidades e direitos desse segmento social. Nessa direção, Motta Jr. (2001) observa que:

Para adequar o Código de Menores ao Código Penal de 1940, o Decreto Lei nº 6026, de 24/11/1943 dispôs “sobre as medidas aplicáveis aos menores de 18 anos pela prática de fatos considerados infrações penais”, que distinguia os menores infratores de 14 a 18 anos em duas classes, conforme demonstrassem ou não periculosidade (MOTA JR., 2001, p. 147).

O reconhecimento da necessidade de políticas públicas de caráter geracional para a juventude, tendo como diretrizes a concepção de adolescentes e jovens como sujeitos de direitos, é recorrente. Esse cenário acaba instaurando outro paradigma da relação entre Estado e sociedade civil, na construção da esfera pública, caracterizado pelo antagonismo, pela correlação de forças e pela resistência, mas, sobretudo, pela possibilidade de aproximação, negociação e atuação conjunta.

No Brasil, o reconhecimento da criança e do adolescente como prioridade nacional foi uma conquista dos movimentos sociais iniciados a partir dos anos de 1980, que culminaram com a realização, em 1985, do Encontro Nacional de Grupos de Trabalhos Alternativos e a criação do Movimento Meninos e Meninas de Rua (LOPES; SILVA; MALFITANO, 2006). Finalmente, em 1988, a Constituição Federal incluiu, no art. 227, crianças e adolescentes como sujeitos de direitos.

Por parte do Governo Federal, esse tema passou a ganhar força a partir de 1989, quando o Brasil, um dos países signatários da Convenção da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre os Direitos da Criança, comprometeu-se a adotar medidas para efetivar os direitos reconhecidos por essa Convenção. A instituição do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA,

Lei nº 8069), em junho de 1990, representou um grande avanço na defesa dos direitos da criança e do adolescente.

Embora os termos jovem e juventude não tenham sido inseridos no artigo referente aos direitos e garantias fundamentais da Constituição de 1988, nem no ECA, no qual aparece apenas a categoria adolescentes, incluindo somente os jovens da faixa etária dos 15 aos 18 anos incompletos, esses instrumentos serviam de suporte para o estabelecimento de condições legais na “reformulação das políticas públicas em favor da infância e juventude” (LOPES; SILVA; MALFITANO, 2006, p. 119). É importante salientar que, mesmo atendendo somente a uma parcela da população jovem, os adolescentes, com a criação do ECA, em 1990, a juventude começou a ter maior visibilidade e atenção das políticas públicas.

O Brasil passou a adotar uma nova cultura jurídica, pois, pela primeira vez em nossa história, as crianças e os adolescentes deixaram de ser objetos e se tornaram sujeitos de direitos. O ECA substituiu a doutrina da situação irregular pela doutrina da proteção integral.

Porém, apesar dos avanços conquistados, os governos e a sociedade continuaram focalizando as suas ações nos adolescentes dentro da faixa etária do ECA e naqueles excluídos de seus direitos sociais (SPOSITO; CARRANO, 2008). Os jovens acima dessa faixa etária, contudo, pouco se têm beneficiado de políticas específicas, sendo atendidos pelas políticas públicas voltadas para a comunidade em geral.

Em 1995, dez anos após a celebração do Ano Internacional da Juventude, a ONU propôs aos países-membros a adoção de uma estratégia internacional para enfrentar os desafios atuais e futuros da juventude. Essa estratégia foi substanciada no PMAJ, aprovado pela Resolução nº50/1981 da Assembleia Geral das Nações Unidas.

No Brasil, o grande divisor de águas no olhar dos gestores públicos para as políticas públicas para a juventude foi a repercussão nacional do assassinato em Brasília do índio pataxó Galdino Jesus dos Santos (em 1997), que foi incendiado enquanto dormia em uma parada de ônibus, por cinco jovens de classe média. Esse assassinato configurou o evento culminante de

uma série de outros episódios anteriores, como o de adolescentes na igreja da Candelária, no Rio de Janeiro (em 1993) e as rebeliões no interior de várias unidades socioeducativas. Esse conjunto de acontecimentos favoreceu o desencadeamento de algumas ações públicas especificamente dirigidas para os segmentos juvenis.

Importante destacar que no início da década de 1990 alguns programas governamentais dirigidos aos jovens foram desenvolvidos na área da saúde, especialmente na prevenção das DST/AIDS, drogas e gravidez precoce. Mas foi a partir do segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1999 – 2002) que começaram a ser implementadas ações do governo federal em parceria com os estados, prefeituras e organizações da sociedade civil dirigidas à juventude. No final da década, o reconhecimento do aumento do desemprego e da violência envolvendo, sobretudo, os jovens das periferias das grandes cidades provocou o aparecimento de programas, com intencionalidade explícita de promover a inclusão social, voltados para segmentos específicos, considerados em “risco social”.

A pesquisa realizada por Sposito (2003) identifica dezoito programas federais para jovens73, entre outros que também abrangeriam distintas faixas etárias. Na avaliação da pesquisadora, em relação à diversidade de iniciativas e ao volume significativo de recursos envolvidos, essas ações fragmentadas e desarticuladas revelaram a ausência de uma proposta clara do governo federal para a população juvenil do país.

No âmbito municipal, entre as experiências de democratização da relação Estado e sociedade alavancadas por prefeituras, no mesmo período surgiram em diversos municípios ações específicas para a juventude com o aparecimento de políticas públicas para articular iniciativas, programas e

73 _{Escola Jovem, Estudantes em Convênio de Graduação, Jogos para a Juventude,}

Olimpíadas Colegiadas, Projeto Navegar, Serviço Civil Voluntário, Reinserção Social do Adolescente em Conflito com a Lei, Paz nas Escolas, Defesa de Direitos das Crianças e dos Adolescentes, Promoção das Direitos das Mulheres Jovens Vulneráveis à Violência Sexual e Exploração Sexual Comercial, Saúde do Adolescente e do Jovem, Jovem Empreendedor, Centros de Juventude, Agente Jovem do Desenvolvimento Social e Humano, Rede Jovem, Prêmio Jovem Cientista e Prêmio Jovem Cientista do Futuro, Projeto Alvorada. No ano de 2000, foi criado um mecanismo de articulação, chamado Brasil em Ação/Grupo Juventude, englobando seis ministérios, onze programas e as articulações como os governos estaduais.

projetos para jovens e estabelecer processos de interlocução com os segmentos juvenis locais.

Segundo Silva e Andrade (2009), a emergência de ações na esfera federal voltadas para a juventude deu-se precisamente a partir de 1997, apesar do clima dominante de percepções que influenciou a maioria das ações