Era do New Public Management (NPM)

As origens do New Public Management (NPM) ou Nova Administração Pública (NAP) estão associadas à Primeira Ministra Britânica Thatcher e ao Presidente Americano Ronald Reagan e também com o Labour, partido que presidiu a Nova Zelândia em 1984. Nem Thatcher nem Ronald Reagan eram da abordagem ortodoxa até então utilizada nos setores públicos britânico e americano nos anos 60 e começo dos anos 70. Durante seus períodos no poder nos anos 80 eles e muitos de seus conselheiros favoreceram o que consideravam uma abordagem mais "comercial" (POLLITT; DAN, 2011).

Gradualmente, em parte através da doutrina e em parte através de tentativas e erros, essa atitude geral cristalizou em um conjunto mais específico de receitas para a reforma do setor público. Esse movimento foi rotulado como o New Public Management (NPM) ou (nos

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EUA) Reinventing government. Dois consultores de gerenciamento americanos, que escreveram um best-seller intitulado Reinventing government e depois se tornaram assessores do vice-presidente dos EUA em um importante programa de reformas, estavam convencidos de que as mudanças que viram faziam parte de uma tendência global. Eles alegavam que o "governo empreendedor" (como eles o chamavam) era mundial e "inevitável" (OSBORNE; GAEBLE, 1992).

O Comitê de Gestão Pública da OCDE elaborou uma série de publicações que pareciam sugerir que a maioria do mundo desenvolvido, pelo menos, caminhava pelo mesmo rumo. Esta direção envolveu o desenvolvimento da gestão do desempenho, introduzindo mais concorrência para o setor público, oferecendo qualidade e escolha aos cidadãos e fortalecendo o papel estratégico face ao papel operacional da direção. Embora seja agora bastante claro que todo o mundo não seguiu o mesmo caminho (POLLITT; BOUCKAERT, 2011), continua a ser verdade que as idéias do NPM se espalharam amplamente e muitas vezes ainda são vistas como a via mais óbvia para a modernização.

Houve muitas disputas e ambiguidades de definição sobre exatamente quais seriam os principais elementos da NPM (DUNLEAVY et al., 2006, BARZELAY, 2000; GOW ; DUFOUR, 2000; HOOD, 1990; HOOD; PETERS, 2004). Assim como Dunleavy et al. (2006), esta tese compreende que o NPM é um fenômeno de dois níveis. No nível superior, é uma teoria ou doutrina geral de que o setor público pode ser melhorado pela importação de conceitos, técnicas e valores do setor de negócios. Isso foi claramente visto, por exemplo, quando o então vice-presidente dos EUA Al Gore aprovou pessoalmente um folheto popular intitulado Governo empresarial: lições aprendidas com as melhores empresas da América (Gore, 1997). O NPM é um pacote de conceitos e práticas específicas, incluindo (POLLITT; DAN, 2011):

a) Maior ênfase no "desempenho", especialmente por meio da medição de resultados;

b) Uma preferência por formas organizacionais simples, planas, pequenas, especializadas (desagregadas) ante formas grandes e multifuncionais (por exemplo, agências executivas semi-autônomas como proposto por Pollitt et al., 2004);

c) Uma substituição generalizada dos contratos de relações hierárquicas como o principal dispositivo de coordenação;

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d) Uma injeção generalizada de mecanismos de mercado, incluindo licitação competitiva, remuneração relacionada ao desempenho e vários mecanismos de escolha do usuário;

e) Uma ênfase no tratamento dos usuários do serviço como "clientes" e na aplicação de técnicas genéricas de melhoria da qualidade, como o TQM (POLLITT, 2003).

Portanto, a pesquisa de gestão pública nas décadas de 1980 e 1990 centraram-se na adoção do New Public Management (no Brasil, conhecido como Nova Administração Pública ou Gerencialismo), que apoiou grandes mudanças organizacionais para reduzir estruturas hierárquicas e aplicar práticas gerenciais do setor privado, tais como contratação externa, adoção de metas de desempenho, pressão para inovar e maior independência em relação à alta administração (BARTLETT; DIBBEN, 2002; LAEGREID et al., 2011).

A Nova Administração Pública (NAP) propõe uma visão das organizações de gerenciamento público e serviços como uma cadeia de relações governo-agente contratado de baixa confiança (ante as fiduciárias ou beneficiário-fiduciário), uma rede de contratos que ligam incentivos ao desempenho (DUNLEAVY; HOOD, 1994).

Ademais, a NAP utiliza dos seguintes mecanismos (DUNLEAVY; HOOD, 1994):

a) Retrabalhar os orçamentos para serem transparentes em termos de

Accountability, mensurados por indicadores quantitativos de desempenho;

b) Desagregar funções separáveis em formas quase contratuais ou de quase mercado, particularmente ao introduzir distinções entre comprador e fornecedor, substituindo estruturas planejadas e unificadas anteriormente;

c) Abrir os papéis dos fornecedores para a concorrência entre agências ou entre agências públicas, empresas e órgãos sem fins lucrativos.

Portanto, a NAP incorpora uma ideologia que valoriza o governo limitado e uma agenda de reformas práticas destinadas a transformar o desempenho do setor público por meio da aplicação de mecanismos de mercado (por exemplo, FERLIE et al., 1996). Os princípios e práticas da NAP foram amplamente implantados como remédios para deficiências de desempenho do setor público nos países em desenvolvimento (MANNING, 2001; OCDE, 2005).

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A NAP (POLITT, 2000; 2003) atraiu a maior atenção, atingindo seu ponto alto em muitos países no início do século XXI (SMIDT, 2007). Um objetivo importante da NAP era tornar as agências públicas mais transparentes ao aplicar o gerenciamento de desempenho. Estudos no setor público mostraram que, ao implementar o gerenciamento de desempenho, as organizações do setor público eram mais propensas a alcançar seus objetivos, oferecer melhores serviços aos cidadãos e empresas e melhorar sua eficiência geral (DE WAAL; KERKLAAN, 2004; MORIARTY; KENNEDY, 2002).

Nos EUA a NAP foi implantada nos a partir de um conjunto de reformas do Governo Federal via instituição do Government Performance and Results Act (GPRA). O GPRA é um conjunto de instituições jurídicas dos Estados Unidos promulgada em 1993, compreendendo uma série de leis destinadas a melhorar o gerenciamento de desempenho do governo. O GPRA exige que as agências se envolvam em tarefas de gerenciamento de desempenho, como estabelecer metas, medir resultados e relatar seu progresso (GOVERNMENT PUBLISHING OFFICE, 2017).

O objetivo da gestão de desempenho no setor público era de tornar claros os objetivos, o desempenho e os recursos usados, integrar informações financeiras e não financeiras, integrar os ciclos de políticas e orçamentos e melhorar a qualidade, a acessibilidade e o conteúdo da informação de gerenciamento. O sistema de orçamentação existente, que se concentrou principalmente na aplicação de recursos, precisava ser substituído por um sistema de orçamento com um vínculo explícito com os objetivos a serem alcançados, os recursos necessários para alcançá-los e os resultados esperados e realizados. Outros programas da NAP enfocaram a necessidade de as agências públicas e os políticos mostrarem melhores resultados rapidamente para diminuir a crescente insatisfação entre os cidadãos com o desempenho do governo (WAAL, 2010).

Apesar de sua popularidade, a NAP também teve seus detratores, que consideraram a NPM um conceito falho (RADIN, 2006), especialmente pela parte de desempenho. Na verdade, é geralmente reconhecido que muitos desses programas de melhoria, embora ainda em vigor, tiveram, na melhor das hipóteses, resultados mistos e muitas vezes não alcançaram seu principal objetivo de melhorar o serviço público (ALFORD; HUGHES, 2008; BALAGUER–COLL; PRIOR, 2009).

Por exemplo, o estudo de Tambulasi (2009) descobriu que a implementação de reformas NAP levou a níveis aumentados de corrupção no governo de Malawi. O autor até sugeriu que existe uma crise de governo porque "a fé na capacidade do Estado de governar

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quase desapareceu" (2009, p.1). Ele argumentou que o governo tenta minimizar os resultados decepcionantes com uma variedade de métodos, como a mudança de metas (ou seja, a mudança de metas predefinidas para níveis menos ambiciosos), utilização de relações públicas para transformar desempenho ruim em resultados aceitáveis e utilização de estruturas complexas, procedimentos e linguagem para que as pessoas não possam acompanhar e realmente não entendam o que o governo conseguiu. No entanto, esta miríade de técnicas de “cortina de fumaça” não pode ocultar que o desempenho do governo está em necessidade urgente de melhoria e que os gerentes de órgãos governamentais têm que explorar as possibilidades de aumentar os resultados do governo de forma sustentável (WAAL, 2010).