84
4.1 – Os teóricos dos governos Lula e FHC
No governo Fernando Henrique Cardoso, o então ministro Luiz Carlos Bresser Pereira apresenta a reforma do Estado como resposta à crise que atingiu o capitalismo a partir da década de 1970, compreendida a partir de duas limitações: a econômica, que exigiu a eficiência dos serviços sociais prestados ou financiados pelo Estado; e a política, que exigiu tomadas de decisões no âmbito democrático. Na dimensão econômica, a resposta à crise se manifestou por meio do reajuste fiscal e de reformas orientadas para o mercado, reduzindo o tamanho do Estado e o reconstruindo a partir de modelos de democracia direta e participativa. Para Pereira essas mudanças no plano social e político teriam como meta superar a “clássica dicotomia estatal- privado”, levando muitos a imaginar que a única alternativa à propriedade estatal seria a propriedade privada. Nesse contexto, o argumento foi de que o reconhecimento de um espaço público não estatal tornou-se particularmente importante num momento em que a crise do Estado aprofundou aquela dicotomia.
Pereira (1998), argumentou que no capitalismo contemporâneo existem três formas de propriedade: a privada, que tem por objetivo o lucro (empresa) ou o consumo privado (familiar); a pública estatal e a pública não estatal.
A condição para ser propriedade privada ou pública, é que a mesma esteja submetida a um regime jurídico específico, ou seja, se o regime atribuído pela lei for público, a atividade será pública, se o regime for privado, a atividade será privada, desenvolvida, ou não, pelo Estado. Ao considerar a propriedade pública não estatal como regida pelo direito privado, ela será pública do ângulo de seus objetivos, mas privada sob o prisma jurídico (MELLO apud PEREIRA, 1998, p.262).
Para o ministro, o Estado pré-capitalista foi criado para atender às necessidades do príncipe, sendo, dessa forma, privado. Já no capitalismo contemporâneo, o público foi separado do privado. No entanto, observaram-se várias tentativas de apropriação privada do Estado:
É pública a propriedade que é de todos e para todos. É estatal a instituição que detêm o poder de legislar e tributar; é estatal a
85
propriedade que integra o aparelho do Estado, sendo regida pelo direito administrativo. É privada a propriedade que se volta para o lucro ou para o consumo dos indivíduos ou dos grupos. De acordo com esta concepção, uma fundação “de direito privado”, embora regida pelo direito civil, é uma instituição pública, na medida em que está voltada para o interesse geral. Em princípio todas essas organizações sem fins lucrativos são ou devem ser organizações públicas não estatais. Sem dúvida, poder-se-ia dizer que, afinal, continuamos apenas com duas formas clássicas de propriedade: a pública e a privada, mas com duas importantes ressalvas: primeiro, a propriedade pública se subdivide em estatal e não estatal, ao invés de se confundir com a estatal; e segundo, as instituições de direito privado voltadas para o interesse público e não para o consumo privado não são privadas, e sim públicas não estatais (PEREIRA, 1998, p. 262). Posto isto, o argumento de Bresser Pereira é que este quadro justificou o aparecimento de várias ONGS e OS na dimensão social por meio do surgimento e ampliação, em âmbito mundial, de uma esfera pública não estatal.
Assim, a proposta de Bresser Pereira para solucionar a crise administrativa que abalou o Estado e organizar a produção ou controlar os serviços sociais seria a esfera pública não estatal, na forma de OS sem fins lucrativos, voltadas para o interesse geral. Além disso, afirmou que estas transformações implicariam na ampliação da democracia e dos direitos dos cidadãos, argumentando que:
A medida que se tornava clara que a proposta neoliberal de atribuir ao mercado toda a coordenação da economia e reduzir o Estado ao mínimo não era realista, não correspondendo nem aos anseios da sociedade nem às necessidades das economias nacionais, a questão da reconstrução do Estado e da reforma do seu serviço civil tornou-se central” (PEREIRA; SPINER, in GRAAL, 1998, p. 8).
Dentro do programa de reforma do Estado notamos que, no desenvolvimento das políticas públicas voltadas para a cultura, no governo FHC, serão utilizados diversos mecanismos de financiamento. Dessa forma, ao levantar dados em relação às políticas públicas de cultura desse governo, notamos que a:
(...) a reação dos agentes culturais deflagrou um processo de reconstrução institucional da área com a recriação do Ministério da Cultura (MinC) e a reconfiguração das instituições a ele vinculadas. Tal processo, durante os anos 1990, atravessou também diversos setores. A modernização dos
86
museus nacionais, os programas do patrimônio histórico, artístico e cultural, a recente política do patrimônio imaterial e a política para o cinema merecem acento pelas inovações institucionais que significaram na época (PINTO, 2010, p. 13). Por outro lado, as críticas argumentam que as leis de incentivo retiraram o poder de decisão do Estado, mesmo que o recurso econômico utilizado fosse público, passando para a iniciativa privada a decisão sobre a aplicação das verbas. Nesse quadro, o Estado estaria somente presente como fonte de financiamento, uma vez que, a política de cultura, suas deliberações, escolhas e prioridades estariam sob o controle de empresas e gerências de marketing.
Além disso, a ausência de um processo de democratização na proliferação espacial dos equipamentos culturais transferiu a responsabilidade das ações culturais para os Estados e municípios, uma vez que o Governo Federal perdeu a iniciativa cultural, abrindo mão de políticas públicas em detrimento das leis de incentivo (...) no final do governo, grande parte dos municípios brasileiros não possuía cinema, museus, arquivos, teatros ou salas de espetáculos e bibliotecas, o que mostra a dificuldade de acesso e a precariedade dos hábitos culturais do brasileiro (PINTO, 2010, p. 14).
Pinto (2010) afirmou, também, que não há registros de que o governo FHC tenha realizado um processo de debate público sobre o papel da cultura no processo democrático como relevante para o desenvolvimento da cidadania.
No cerne do debate presente na reforma do Estado, destacamos a perspectiva do petista Tarso Genro (1995), cuja concepção é de que nem tudo que é público é estatal; nem tudo que é estatal é de interesse público. Genro argumenta que uma empresa estatal pode servir, ou não, aos interesses da sua corporação interna e de frações corporativas do empresariado; da mesma forma uma instituição privada pode defender e reproduzir, ou não, o interesse público. Cita como exemplos, o Dieese, a SBPC, a ABI, as CLS (Comissões Locais de Saúde) e tantas outras instituições da sociedade civil que não são órgãos do Estado.
Segundo o autor, simultaneamente ao desenvolvimento da democracia representativa foram constituídas várias instituições privadas de representação direta. Tanto organizações de categorias profissionais e econômicas, entidades que tinham a proposta de abordar temas ecológicos,
87
tributários, científicos, culturais etc., cada uma apresentando um certo grau de universalidade nas suas funções, sempre remetendo a uma demanda em relação ao Estado.
Trata-se do surgimento de uma esfera pública não estatal que se agrega às instituições tradicionais de caráter estatal, como os parlamentos e os tribunais, que se tornam tanto mais importantes quanto mais se tornam ineficientes os órgãos tradicionais de controle e representação previstos na Constituição. Numa sociedade cada vez mais complexa e dotada de interesses legítimos e conflitantes, o surgimento dessa esfera é um antídoto social à burocratização do Estado e ao seu afastamento do cotidiano dos cidadãos (GENRO, Folha de São Paulo. São Paulo, 22 mar. 1995).
Genro (1995), ainda afirma que o controle público não-estatal sobre o Estado se torna cada vez mais atuante e capaz de imprimir uma nova dinâmica, não só às instituições, empresas e agências do Estado, mas à própria democracia representativa, que sofre as restrições de um jogo de poder e influência cada vez mais complexo na sociedade de classes. Trata-se de agregar, processualmente, à democracia representativa, elementos reais de democracia direta, participativa, que valorizam o cidadão com iniciativa – uma livre iniciativa da cidadania capaz de revalorizar a cena pública, mostrando, por exemplo, que a criação de conselhos de controle da sociedade civil sobre as estatais seriam um novo passo democrático para o país.
Os referidos conselhos da sociedade civil, com representação de trabalhadores, empresários e instituições de caráter científico e de profissionais autônomos, deveriam ter o poder de aprovar ou rejeitar o planejamento das empresas do Estado e, inclusive, vetar políticas salariais corporativas, que protegem minorias encasteladas nas cúpulas, dando a idéia falsa de que o conjunto dos seus funcionários são privilegiados. Essas reformas seriam capazes de desestatizar a sociedade, estimulando a iniciativa política dos cidadãos e valorizando a autonomia. E também iniciariam um movimento real de desprivatização do Estado que, pelo menos no Brasil, sempre esteve principalmente a serviço dos privilégios oligárquicos e corporativos, inacessível e estranho ao homem do povo que ele deveria servir (GENRO, Folha de São Paulo. São Paulo, 22 mar. 1995).
Genro (Folha de São Paulo,São Paulo 1996) destaca a relevância dessa esfera pública não estatal, como uma alternativa frente ao processo de transformações em curso, propostas pelo modelo econômico vigente, que tornam o Estado moderno incapaz de atender “as demandas mais elementares
88
de uma cidadania que é, ou excluída e jogada no mundo informal, ou integrada e submetida à lógica dos interesses monopolistas”.
Dessa forma argumenta que esta nova esfera pública não estatal que incide sobre o Estado, com ou sem o suporte da representação política tradicional, é constituída por milhares de organizações locais, regionais, nacionais e internacionais, que promovam sua auto-organização por interesses particulares (desde a atenção para doenças, luta pela habitação e pela terra até entidades de demandas tipicamente comunitárias etc.) e podem ser mediadoras da política direta dos cidadãos por seus interesses, sob seu controle sem amarrar-se no direito estatal que regula a representação política. (GENRO, Folha de São Paulo,São Paulo, 09 jun.1996)
Interessante notar que parece haver uma confluência entre as perspectivas de Bresser e Genro no que diz respeito à idéia de uma esfera pública não estatal, pois ambos, justificam o surgimento de tal esfera como uma maneira de atender as demandas de toda a sociedade frente aos interesses do mercado e ao corporativismo do Estado ou seu vínculo a interesses privados. Inclusive, as duas concepções afirmam a possibilidade de ampliação da democracia participativa e da cidadania, assim como de uma sociedade civil atuante visando resolver as demandas sociais frente a “clássica dicotomia estatal privado” conforme justifica Bresser Pereira. Genro também afirma que a esfera pública não estatal, em vez de possibilitar um processo de “estatização da sociedade” ou de selvageria neoliberal, “civiliza” o Estado, gerando um controle externo, capaz de limitar sua lógica corporativa ou seu atrelamento aos interesses puramente privados.
Por outro lado, apesar de apresentarem algumas semelhanças as idéias de esfera pública não estatal em Bresser e Genro, também apresentam algumas distinções, uma vez que o modelo proposto por Bresser seria uma resposta à crise financeira do Estado implicando, portanto, em uma estratégia cuja principal preocupação seria diminuir os gastos do Estado, transferindo atribuição que seria do Estado para o chamado terceiro setor. Já o modelo proposto por Genro, parece-nos incorporar um número maior de instituições que estariam voltadas para atender demandas mais diversas. Frente a este
89
quadro, ambos os modelos vão encontrar ressonância no discurso dos “críticos do estatismo” e dos “críticos do mercado”.
4.2 – A Abepec em busca de um novo conceito para a TV pública e o debate no CCS20
Em 11 de dezembro de 2002, a Abepec, liderada pela TV Cultura de São Paulo, encontrou-se em Florianópolis para discutir formas de pressionar o governo Lula pela adoção de uma legislação para esse tipo de televisão, dependente de verbas de governos estaduais. As emissoras reivindicavam do governo que assumisse uma proposta de projeto de lei, elaborado pela Abepec e entregue a todos os candidatos à Presidência durante a campanha. A proposta da Abepec consistia em elaborar um novo conceito para as TVs públicas. Esse conceito previa emissoras exploradas e financiadas pela União, Estados, municípios, universidade e fundações, mas com independência editorial, sem interferência dos governos. Além disso, também legalizava a prática de veiculação de anúncios chamados institucionais, de empresas privadas, a título de ‘apoio cultural’. Essa proposta ainda esbarrava na legislação dos anos 60, que vetava a publicidade e qualquer outra programação que não fosse a exibição de aulas e conferências.
20
Convêm enfatizar que, na Constituinte de 1987-88, a proposta original de criação de um "órgão regulador independente e autônomo" foi transformada em "órgão auxiliar" que deveria apenas ser ouvido quando o Congresso Nacional julgasse necessário (Artigo 224). Essa alteração deu origem ao Conselho de Comunicação Social (CCS). Apesar de criado, todavia, o CCS sempre enfrentou forte resistência de boa parte dos parlamentares. A lei que regulamentou a criação do CCS (Lei 8339/1991) foi aprovada pelo Congresso Nacional em 1991, mas ele só logrou ser instalado em 2002, como parte de um polêmico acordo para aprovação da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que, naquele momento, constituía interesse prioritário para os empresários da grande mídia. A Emenda Constitucional nº 36 (Artigo 222), aprovada em maio de 2002, permitiu a propriedade de empresas jornalísticas e de radiodifusão por pessoas jurídicas e a participação de capital estrangeiro em até 30% do seu capital total. Mesmo sendo apenas um órgão auxiliar, o CCS, quando instalado, demonstrou ser um espaço relativamente plural de debate de questões importantes do setor – concentração da propriedade, outorga e renovação de concessões, regionalização da programação, TV digital, radiodifusão comunitária etc. Vencidos os mandatos de seus primeiros membros, houve um atraso na confirmação dos membros para o novo período de dois anos, o que ocorreu apenas em fevereiro de 2005. Ao final de 2006, no entanto, totalmente esvaziado, o CCS fez sua última reunião. Os membros para um terceiro mandato não foram indicados e o CCS não mais se reuniu (LIMA, 2010).
90
As reivindicações da Abepec expressaram naquele momento, a perspectiva dos vários agentes envolvidos no debate, na medida em que levantavam a necessidade de instituir uma lei que regulamentasse o funcionamento das TVs não comerciais e que desse respaldo à possibilidade de buscar outras fontes de financiamento além do governo, o que poderia lhes garantir autonomia administrativa e política. Notamos também que a proposta da Abepec apresentava uma congruência com a idéia de esfera pública não estatal defendida por Bresser e Genro. Podemos dizer que não há uma ruptura no discurso que diz respeito a constituir um projeto voltado para a TV pública no processo de transição do governo FHC para o governo Lula.
O conceito de TV pública adotado pela Abepec expressava uma preocupação em ter uma autonomia política e de gestão em relação ao Estado. A reivindicação de poder legalizar a prática de captação de verbas no mercado implicava uma postura mercantil, evidenciando que a Abepec se identificaria nesse momento com o discurso dos “ críticos do estatismo”.
Em 18 de fevereiro de 2003 o CCS se reuniu para discutir a regulamentação de rádios comunitárias e das TVs públicas.
O então presidente do Conselho Curador da FPA e presidente da Abepec, Jorge da Cunha Lima, defendeu a necessidade urgente de uma lei específica para a comunicação eletrônica de massa, já prevista na Constituição, que estabelecesse os papéis complementares das televisões públicas, estatais e comerciais. Apesar de serem modelos distintos, afirmou que: “não temos nenhuma lei e nem regulamento que reconheça a existência da televisão pública, destinada à formação crítica do homem para a cidadania,
baseada em educação, cultura e informação" CONSELHO DE
COMUNICAÇÃO SOCIAL, 2003).
Na proposta apresentada por Cunha Lima, as rádios e televisões públicas poderiam receber recursos e veicular publicidade institucional de entidade de direito público ou privado, a título de apoio cultural, admitindo-se patrocínio de programas, eventos e projetos, recurso então vedado pela legislação em vigor. Cunha Lima acrescentou na sua proposta que a concessão de canais de rádio e televisão pública estariam restritos à União,
91
Estados, municípios, universidades públicas e privadas e fundações e organizações sociais sem fins lucrativos. Verificamos que Cunha Lima mantêm- se, ao longo do debate, no grupo “críticos do estatismo”. Além disso, em outros momentos, insistiu ser fundamental uma transformação na legislação.
4.3 – O discurso dos agentes no seminário do Irdeb e da Acerp: a posição dos “críticos do estatismo” versus “críticos do mercado”
Em 12 e 13 de maio de 2003 foi organizado o 1° Seminário de Políticas Públicas de Rádio e Televisão da Bahia pelo Instituto de Radiodifusão Educativa da Bahia (Irdeb). Apesar do encontro ter contado com vários pesquisadores, destacamos as falas de Fernando Barbosa Lima, ex-presidente da Acerp, e sua sucessora, Beth Carmona.
Para Fernando Barbosa Lima, a TV comercial buscaria a audiência, a qualquer preço, e caberia à TV pública colocar o interesse da população e do Brasil em primeiro lugar. Barbosa Lima compartilharia da ideia de que a TV pública poderia constituir um espaço acima dos interesses do mercado. Além disso, estabeleceu que o desafio da TV pública era priorizar a educação e a cultura, o que poderia representar uma condição fundamental para o desenvolvimento econômico do país.
Outro aspecto abordado por Barbosa Lima diz respeito à falta de unidade das TVs públicas, o que se explica por estarem vinculadas a distintos governos estaduais, universidades ou presidência da República, que abordam diferentes filosofias de comunicação, por exemplo, TVE do RJ ao presidente da República, a TVE Bahia ao governo da Bahia, a TV Cultura de São Paulo, ao governo paulista.
Podemos entender a mal sucedida experiência da Rede Pública de TV, mencionada por Barbosa Lima, como um grande esforço liderado por Jorge da Cunha Lima, presidente da TV Cultura de São Paulo.
Quando dirigi a TVE, do Rio de Janeiro, criei a Rede Brasil com a intenção de modificar essa situação e começar a fazer um grande intercâmbio em todas as televisões públicas. A TVE da Bahia, por exemplo, produziria um programa mostrando coisas do povo da Bahia, que seria colocado no satélite e transmitido para 12 milhões de antenas parabólicas para todo o Brasil. Seria uma forma dos brasileiros conhecerem melhor o Brasil (Carmona, 2003, p. 39).
92
Para Fernando Barbosa Lima, o mais relevante na sua perspectiva é que a grande unidade entre as TVs públicas só poderia ser feita por meio da educação. Assim ele propôs a participação de todas as emissoras seguindo a orientação do Ministério da Educação e das secretarias estaduais. A sua proposta seria realizar um projeto nacional de educação a distância, que ocuparia uma faixa do horário na grade de programação para as escolas públicas de todo o Brasil, complementar ao trabalho dos professores, de segunda a sexta feira, das 7 horas até as17h, dirigida para a educação básica. Fernando Barbosa Lima afirmou que:
a educação a distância é o grande desafio da TV pública, só ela está capacitada para realizar essa programação fundamental, para um país continental como o Brasil. Se a TV pública atravessa o dia produzindo e exibindo programas para as nossas crianças do ensino fundamental, na parte da noite ela deve se voltar para a cultura brasileira. A programação cultural de uma TV pública deve ser o contraponto da televisão comercial que não se interessa por programas de qualidade e sim por programas que proporcionem uma melhor relação custo audiência (Carmona, 20003, p. 40).
Nesse caso, Barbosa Lima atribuiria um valor significativo para programas que pudessem debater o Brasil, discutir a cultura regional, em âmbito nacional, além de abrir um espaço na sua programação para a música popular e contemplar a opinião de vários segmentos: jovens, professores, jornalistas e intelectuais, prestigiar e promover o cinema brasileiro, abrir suas portas para a produção independente, para o teatro amador e para os festivais universitários de música popular.
Neste mesmo seminário, Beth Carmona abordou o conceito de TV pública dizendo que este seria relativamente novo no Brasil e precisaria ser trabalhado e construído a partir de reflexões. Nesse sentido, destacou a necessidade de recuperar a dimensão histórica visando compreender o processo de construção do modelo público de TV no país.
Carmona disse que as emissoras definidas como públicas foram chamadas de estatais e poderiam ser consideradas educativas e culturais. Assim, argumentou que estes dois conceitos são muito próximos, uma vez que é praticamente impossível separar educação de cultura, pois a questão cultural está inserida na questão educacional. Carmona afirmou também que a
93
emissora pública expressa conteúdos sociais e padrões tecnológicos e estéticos distintos do poder econômico e político. Além disso, argumentou que o princípio da TV pública é ampliar os horizontes do público. “Deve ser