Espaços de Participação

Ao realizar uma análise sobre a ocorrência da participação engajada dos sujeitos sociais na gestão administrativa no Brasil, faz-se necessário compreender o significado de alguns conceitos, como participação política, sociedade civil,

espaço público. Esta revisão da literatura possibilita alcançar um melhor entendimento de como este processo ocorreu no mundo e no Brasil.

Nesse sentido, ao percorrer a história da participação, através da fundamentação teórico-metodológica, permite uma visão ampliada de como ocorreu o desenvolvimento do processo de descentralização e ampliação da participação em nosso país, e, por consequência, no ente Federativo – o Estado da Paraíba.

Dessa forma, abre-se um diálogo com Teixeira (2001) que explana sobre o conceito de participação cidadã, questionando a utilização de seu significado, suas possibilidades e limites. No entanto, a principal discussão abordada por Teixeira parte das experiências de participação no poder local no Brasil, corroborando com Santos (2005), que expressa a necessidade de tornar visível estes processos que estão na periferia.

Outra referência utilizada é Pedro Jacobi (2000), que, com suas análises sobre a participação e controle social, permite observar como a práxis participativa contribui para o fortalecimento do espaço público e para abertura da gestão pública à ação da sociedade civil.

Procurando canalizar o entendimento sobre a realidade brasileira reporta-se a

em Dagnino (2006). Aqui, observa-se como se deu o aparecimento da chamada sociedade civil brasileira, a atuação dos movimentos sociais durante a redemocratização e no pós 88. Além disso, sua leitura atualiza o debate em torno da disputa pela construção democrática na América Latina, contribuindo para a compreensão da luta entre o modelo hegemônico-neoliberal e o modelo democrático-participativo, possibilitando a apropriação de alguns conceitos importantes para a análise de como a sociedade civil foi elaborada enquanto agente ativo no processo de descentralização da gestão pública.

Outra referência teórica, que colabora para a percepção da realidade brasileira, encontra-se em Leal (2003), em que contribui para perceber como no nível local ocorre a gestão descentralizada.

Nesse contexto, não se pode esquecer a contribuição de Avritzer em O

Orçamento Participativo: As Experiências de Porto Alegre e Belo Horizonte (2002); A participação social no Nordeste (2007), A participação no Brasil democrático e seu desenho institucional (2015); Impasses da Democracia no Brasil (2016),

de Porto Alegre e a institucionalização do OP no Brasil, configurando-se como expoente da elaboração da chamada democracia participativa, possibilitando vislumbrar as experiências dos conselhos e orçamentos participativos em alguns Estados do Nordeste (Bahia, Pernambuco e Ceará), demonstrando como ocorreu o processo de participação nestes entes federados, além de oferecer uma análise da democracia na atual conjuntura política que cerca o país.

Dessa maneira, ao examinar o conceito de participação, com o aporte teórico em Teixeira (2001), visualiza-se a existência de duas definições: participação política e a participação cidadã. Sobre a primeira, ele explica que este termo é impregnado de conteúdo ideológico, além de poder ser empregado em diversas situações: de contestação ou legitimação de dominação, a partir da manipulação que pode resultar numa negação de sua institucionalidade.

Segundo Teixeira, a participação política ocorre de diversas maneiras: como a presença em reuniões de partidos, comícios, grupos de difusão de informações, até mesmo se inscrever em associações culturais, recreativas, religiosas, ou, ainda, realizar protestos, marchas, ocupações de prédios.

No campo teórico, são várias as concepções de participação, não havendo uma única fonte, conforme salienta Gohn (2011, p. 17):

Existem diversas formas de se entender a participação. Algumas já são consideradas ―clássicas‖ e deram origem a interpretações, significados e estratégias distintos, a saber: liberal, a autoritária, a revolucionária e a democrática. Não se trata de interpretações monolíticas; elas geraram, historicamente, outras interpretações a partir de composições tais como: liberal/comunitária, liberal/coorporativa; autoritária (de direita e da esquerda); revolucionária (gradual ou por ato de força); democrática/radical etc.

Na visão de Teixeira, a participação política se caracteriza por diversas formas e modalidades de expressão e de ação coletiva, com ou sem conteúdo político explícito, a depender dos seus objetivos e contextos. Segundo ele, sempre se deve considerar o elemento político na relação social. Assim, não se pode reduzir a participação política apenas ao pleito eleitoral, a um acontecimento único, individual, atomizado. Desta maneira, ele apregoa que:

[...] é preciso delimitar o conceito de participação e, para isso, é fundamental considerar o poder político, que não se confunde com autoridade ou Estado, mas supõe uma relação em que atores, com

os recursos disponíveis nos espaços públicos, fazem valer seus interesses, aspirações e valores, construindo suas identidades, afirmando-se como sujeitos de direitos e obrigações (TEIXEIRA, 2001, p. 26).

Faz-se necessário compreender, segundo Teixeira, que a participação política está cercada de dicotomias: se é direta ou indireta, institucionalizada ou movimentalista, se é orientada para a decisão ou para a expressão. Diante destas discussões teóricas sobre a participação, verifica-se que cada modalidade se faz presente no processo político, de forma mais intensa ou mais branda, de acordo com a realidade em que se desenvolve.

Dessa maneira, a participação institucionalizada e movimentalista ocorre a partir de uma lógica consensual e solidária, que, segundo Teixeira (2001), é marcada pela presença de valores éticos, morais e comunitários contrários à lógica racional-competitiva, demarcada pelos sistemas econômicos e políticos. No entanto, esta distinção começou a ser ofuscada em meados da década de 1980. Naquele momento, verificou-se uma mistura de atitudes políticas: pressão, mobilização e protesto. Por isso, salienta-se que não se pode confundir institucionalização com formalização, pois nestes movimentos estão presentes regras e parâmetros como uma nova forma de institucionalização.

Ao se reportar à distinção entre participação política orientada para decisão, que tem por característica a interferência, de forma organizada, não episódica, de membros das sociedades civis, articulados no processo decisório, e a participação orientada para a expressão, Teixeira (2001) diz que esta tem um caráter mais simbólico, voltada para expressão, marcada, sobretudo, pela presença forte na cena política.

Para o autor, ao fazer estas distinções, não há julgamento de valor, mas a busca por averiguar em que medida estas tendências subsidiam o fortalecimento e o aprofundamento da democracia, e a busca por superar suas limitações. Assim, ele explana: ―Independentemente das formas de que se pode revestir, a participação significa ‗fazer parte‘, ‗tomar parte‘, ‗ser parte‘ de um ato ou processo, de uma atividade pública, de ações coletivas‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 27), um ato que impele o movimento dos sujeitos.

Nesse sentido, a participação política ocorre, de forma ativa, tomando por base o todo, ou seja, observando a sociedade, o Estado, a relação das partes entre

si e destas com o todo, conferindo os diferentes interesses, necessidades, valores e recursos de poder, sabendo que a participação supõe relação de poder, não só por intermédio do Estado, mas entre os próprios sujeitos.

Ao compreender a participação política como processo, Teixeira (2001) explica que se deve perceber a relação contínua de interação entre os sujeitos, sociedade civil e Estado. Desta maneira, é preciso perceber que a luta pela participação deve ser visualizada historicamente: pelas lutas por ampliação do sufrágio, pela publicidade das decisões, pelo controle dos gastos.

Essas conquistas demonstram que não só bastam a vontade e a disposição dos sujeitos e da sociedade civil para que sejam respeitadas as condições por estas demandadas, mas que deve ocorrer uma abertura por parte do Estado, para que a participação seja efetivada de forma institucional. Sendo necessário que o Estado respeite e dialogue com as deliberações que lhes forem feitas pelos sujeitos e pela sociedade civil8, autônoma e democrática (Avritzer, 2007), conforme sustenta Teixeira: ―Na análise dessas, não se pode deixar de considerar o contexto socioeconômico, a natureza do regime e da cultura política e o seu desenvolvimento histórico‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 28), é preciso um olhar histórico.

Pelo menos, desde o século XIX, a participação política foi desenvolvida numa democracia competitiva, explicando, assim, as constantes lutas para que seu espaço fosse garantido, através da conquista do sufrágio e dos direitos individuais, demarcando a participação política e a forma de articular os partidos e grupos de pressão na busca por interpelar e influenciar o Estado quanto às decisões tomadas.

Ao analisar o processo de participação política, Teixeira (2001) assevera que esta não só depende de regras institucionais, típicas das democracias procedimentais, que se caracterizam pela afirmação de um conjunto de regras que estabelece quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos (Bobbio, 2011), mas de mecanismos próprios, oriundos de especificidades de cada forma de participação que possa garantir autonomia e potencializar a ação frente ao Estado e ao mercado.

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Sociedade civil compreenderia: a) pluralidade – famílias, grupos informais, associações voluntárias; b) publicidade – instituições de cultura e comunicação; c) privacidade – domínio do autodesenvolvimento e da escolha moral; d) legalidade – estruturas de leis gerais e direitos básicos (COHEN E ARATO, 1994).

Desse modo, a articulação da sociedade civil demonstra que novas maneiras de participação são desenvolvidas, sobretudo nos países ditos democráticos que, em tese, dão abertura para que a participação ocorra, mesmo que tutelada. Ao vislumbrar o espaço de articulação entre Estado e sociedade civil, verifica-se uma redefinição da participação como um exercício da cidadania ativa, conforme ocorreu no Brasil ao longo do período da redemocratização, e nos anos seguintes ao estabelecimento do modelo hegemônico.

Ponderando sobre o que vem a ser a participação cidadã, Teixeira (2001) a define da seguinte maneira: ―processo complexo e contraditório entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papéis se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuação organizada dos indivíduos, grupos e associações‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 30). A partir deste conceito, atinge-se a compreensão de que a atuação destes grupos sociais contribui para que a sociedade assuma seus deveres e responsabilidades, o que implica no controle social do Estado e do mercado, a partir de parâmetros definidos nos espaços públicos de negociação.

Para que a participação cidadã ocorra, segundo Teixeira (2001), é necessário que existam não só mecanismos institucionais, mas coexistam com outros meios que legitimem o processo social, que exige do sistema de representação a busca de seu aprimoramento, a partir da efetiva responsabilização política e jurídica dos mandatários, pelo aperfeiçoamento do controle social e da transparência das decisões, pela busca por tornar mais frequente e eficaz o aparelho de participação semidireta, tais como plebiscito, referendo, iniciativa popular de projeto de lei, democratização dos partidos e dos espaços públicos, possibilitando que a participação cidadã possa interferir, interagir e influenciar na construção dos espaços públicos e das decisões tomadas.

Para Jacobi (2000), a participação cidadã ocorre de forma cotidiana e com impacto social, diferenciando-se da democracia representativa, que passa pelo monopólio dos partidos políticos, eleições e integração formal dos governos. Partindo desta perspectiva, ele define que a participação assume duas posturas: a primeira põe a sociedade em contato com o Estado, e a segunda busca seu próprio fortalecimento e seu desenvolvimento autônomo, conforme expressa:

[...] Em outras palavras, trata-se de pensar sobre a participação popular e sua relação com o fortalecimento de práticas políticas e de constituição de direitos que transcendem os processos eleitorais e seus impactos frequentemente ambíguos e/ou contraditórios sobre a cidadania (JACOBI, 2000, p. 12).

De acordo com Jacobi (2000), foi a partir do final da década de 1960, do século XX, que a noção de participação cidadã começou a ganhar espaço nos arranjos institucionais, nas maneiras de estimular a esfera estatal, para que estabelecessem condições de articulação da sociedade, mediante redes de comunicação que despertem nos sujeitos o interesse pelo engajamento cidadão. Neste sentido,

é na década de 1980 que a participação cidadã se torna instrumento para um potencial aprofundamento da democracia. Com a supressão dos regimes autoritários que prevaleciam na região, tem início o processo de descentralização que impulsiona mudanças na dinâmica de participação, notadamente em nível local (JACOBI, 2000, p. 12).

Ao refletir sobre o objetivo da participação, Jacobi (2000) expressa que é facilitar, tornar mais direto e mais cotidiano, mais próximo dos cidadãos o contato com as instituições do Estado. Pois a participação é entendida como o diálogo e a cooperação entre a sociedade civil e o Estado, visando o desenvolvimento de iniciativas e o fortalecimento da experiência de cidadania, servindo de instrumento democrático, para que os cidadãos possam colaborar na organização das políticas públicas, fato que poderá ser observado no instrumento do Orçamento Democrático.

Para que seja efetivada, a participação dos cidadãos deve ser definida por normas legais, que contribuam para elaboração institucional de como as instâncias locais devem proporcionar uma abertura para receber os cidadãos. Assim, a participação deve ser vista como algo contínuo, que tem como meta realizar ações, seja em prol do interesse coletivo, seja para fortalecer e ampliar a capacidade técnica e administrativa das associações, participando, ativamente, na definição dos programas, projetos e nos serviços oferecidos pelas gestões locais.

Para Jacobi (2000), o processo de participação dos cidadãos, na gestão pública, foi propiciado pelos vários administradores progressistas, no caso dos orçamentos participativos, a partir do PT, fato que gerou uma incipiente

democratização na gestão pública. No entanto, para que a participação aconteça, se faz necessária a presença dos movimentos sociais interessados nas práticas participativas, podendo proporcionar o rompimento com a política tradicional, marcada pelo populismo, autoritarismo, clientelismo, assistencialismo, mandonismo, patrimonialismo. Por isso,

a participação na gestão da coisa pública, enquanto corretivo das limitações da democracia representativa, possibilita, pelo menos em tese, o engajamento da sociedade civil na formulação de políticas públicas e no controle das ações governamentais e dos negócios (JACOBI, 2000, p. 31).

O desenvolvimento da participação propiciou uma inclusão de diversos valores socioculturais no desenvolvimento das ações públicas, atingindo, assim, os mais diferentes lugares e sujeitos sociais. Porém, nos processos decisórios podem surgir contradições, quando da participação de grupos mais ativos e consolidados conseguem impor suas demandas em detrimento de grupos menos organizados.

Uma das dificuldades de funcionamento da participação na gestão administrativa são os entraves causados pela falta de agilidade das decisões, a falta de vontade dos funcionários em agilizar as demandas e a burocracia em modificar certas ações, sobretudo técnicas. No entanto, configura-se como um dos maiores obstáculos a ausência de suporte institucional, para que as interações entre o Estado e os movimentos ocorram de forma efetiva.

Essa condição da institucionalização da participação, somente se consolida com a intensa participação dos movimentos sociais, o que também acaba por gerar legitimidade no processo de democratização da gestão dos bens públicos. Segundo Jacobi (2000), a equalização das oportunidades é o instrumento mais significativo deste processo, pois conduz a um enfrentamento das desigualdades sociais, quando ocorre o controle democrático.

Tal atitude se configura no que Habermas (1989) denomina de soberania popular descentralizada e pluralizada: ―No Espaço público político se entrecruzam dois processos em sentidos opostos: a geração comunicativa do poder legítimo e a obtenção de legitimação pelo sistema político, a qual reflete o poder administrativo‖ (1990, p. 108 apud JACOBI, 2000, p. 33).

Nessa perspectiva, Teixeira (2001) explica a existência de algumas dimensões que dizem respeito à tomada de decisão, seja para negá-la, como o

teórico elitista Schumpeter (1984), seja para afirmá-la, como os teóricos da democracia participativa Pateman (1992) e Santos (2005). Não obstante a negação de seu papel as teorias elitistas consideram o processo decisório como central na democracia. Segundo Teixeira (2001), a questão da dimensão decisória foi defendida por Rousseau, que via no envolvimento do cidadão, no processo decisório, uma questão fundamental para consolidação da democracia.

Sabe-se que, para os elitistas, a participação dos cidadãos se restringe ao processo eleitoral, delegando a uma elite política o poder de decidir e governar. Assim, para Teixeira (2001), esta teoria incrementa a seguinte defesa: ―O realismo elitista, ao negar a competência do cidadão comum, nega aspectos considerados centrais no conceito de democracia: autodeterminação, participação, igualdade política, influência da opinião pública sobre a tomada de decisão‖ (TEIXEIRA, 2001, 34), pois há uma forte tendência em desprezar a opinião dos cidadãos no processo decisório.

Na teoria da democracia participativa Pateman (1992) leva-se em conta o papel ativo do cidadão, que é permeado pela experiência política, que o levará a aprender tolerar a diversidade, a desenvolver a virtude cívica, a temperar o fundamentalismo e o egoísmo.

Diante da complexidade das condições estruturais dos sujeitos sociais, faz-se necessário que sejam organizados momentos nos quais os cidadãos possam participar de forma ativa dos processos decisórios, já que a sua participação é indispensável, pois a ele caberá as funções de debater, propor alternativas e exigir do Estado a prestação de contas dos atos dos governantes e pedir sua responsabilização. Segundo Teixeira (2001), esta condição é chamada por Gutmann (1995) e por Habermas (1997) de política deliberativa, na qual Gutmann ressalta a importância da accountability e da responsabilização dos que estão envolvidos na política deliberativa, e Habermas ressalta o papel da estrutura discursiva, conforme explica:

A política deliberativa obtém sua força legitimadora da estrutura discursiva de uma formação de opinião e da vontade, a qual preenche sua função social e integradora graças à qualidade racional de seus resultados. Por isso, o nível discursivo do debate público constitui a variável mais importante (HABERMAS 1997 apud TEIXEIRA, 2001, p. 36).

Os cidadãos, segundo Teixeira (2001), têm, na participação, a possibilidade de exercerem o controle do Estado, imprimindo um controle social e político. Em contraposição, a posição liberal, que tem por meta impedir uma maior ação do Estado sobre os indivíduos, garante certa liberdade, mas afasta os sujeitos sociais do processo decisório e da accountability social.

No que diz respeito ao controle social, verificam-se duas possibilidades:

accountability, com a prestação de contas a partir das definições formuladas nos

espaços públicos, e a outra formulação é a responsabilização dos agentes políticos pelos atos praticados em nome da sociedade, também levando em consideração as normas que foram edificadas nos espaços públicos.

A partir dessas condições, verifica-se o incremento da soberania popular, que não se restringe somente ao caráter procedimental, mas que passa pela inclusão de várias maneiras de controle social, assim: ―O controle social do Estado é um mecanismo de participação dos cidadãos que, para ser efetivo, deve ter com alvos não apenas seus centros periféricos, mas, sobretudo aqueles que se destinam às decisões estratégicas e ao próprio sistema econômico‖ (TEIXEIRA, 2001, p. 39), não havendo restrições para efetivação deste controle.

Para realizar a reflexão sobre a participação social, percebe-se que Teixeira (2001) e Jacobi (2000) buscaram apoio para suas análises nos conceitos formulados por Arato e Cohen (1994), Avritzer (2016) e Habermas (2012), que desenvolveram suas análises a partir da revitalização da sociedade civil associada à crise do Estado keynesiano.

Para Jacobi (2000), a abordagem desenvolvida por Arato e Cohen (1994) referente às teorias contemporâneas sobre sociedade civil, partem da ideia de organização da sociedade como autodefesa e das possibilidades e limitações dos projetos, que tendem a ampliar as fronteiras da democracia, tendo como referencial os diversos processos de democratização, nos quais os atores sociais e políticos identificam sua ação como parte da reação da sociedade civil ao Estado.

Recorrendo a Arato e Cohen (1994), Jacobi (2000) percebe que eles retornam ao conceito de Habermas (2012) de sociedade civil, proposto na Teoria da ação comunicativa, acerca da diferenciação entre sistema e mundo da vida, visando estabelecer caracteres próprios entre o processo de defesa do mundo da vida e a ideia de movimentos da sociedade civil. Para estes, existe a necessidade de que ocorra um entendimento das dimensões relevantes do mundo da vida, enquanto

que a sociedade civil deve alcançar a dupla tarefa da democracia radical autolimitada: pela aquisição, por parte do público, de influência sobre o Estado e a economia, e pela institucionalização dos ganhos dos movimentos sociais dentro do mundo da vida.

Vislumbrando a questão política, discutida por Arato e Cohen (1994), Jacobi (2000) entende que estes defenderam a ideia de introdução no Estado e nas instituições econômicas, de espaços públicos, sem, no entanto, aniquilar os mecanismos reguladores da ação estratégica, bem como estabelecendo uma continuidade na rede de comunicação social, composta pelos movimentos sociais, associações e espaços públicos Assim, Arato e Cohen (1994) defendem que, para se constituir um novo tipo de sociedade civil, delimitada por um conjunto