O Estado de Bem Estar social: a busca pelo aperfeiçoamento da cidadania

As políticas de Bem Estar Social se desenvolveram, e ainda se desenvolvem, nos mais diversos países do mundo. Segundo Nogueira (2001) os primeiros elementos de tal política se iniciaram na Alemanha, com a criação de uma política social focada nas questões sobre riscos do trabalho e da própria sobrevivência da classe trabalhadora. Porém, a criação dessas políticas sociais se deu e ainda se dá de acordo com as características econômicas, históricas, culturais e políticas de cada país.

Neste sentido, torna-se complicado explicitar em detalhes como se deu a emergência das políticas sociais. Por isso, acredita-se que o mais importante neste momento, seja oferecer um panorama geral da criação de tais políticas, estas que, ainda que cheias de peculiaridades, possuem, segundo Draibe (1993) alguns aspectos gerais comuns9. (DRAIBE, 1993). Neste raciocínio, buscaremos identificar tais aspectos, a fim de possibilitar ao leitor melhor compreensão do que foi a política de Bem Estar Social desenvolvida ao longo do tempo nas

8 _{Obviamente, existem teorias descrentes da capacidade do Estado como instituição capaz de regulamentação da}

cidadania, como abordagens anarquistas, mas que não fazem parte do escopo deste estudo.

9 _{A título de exemplo, podemos falar do Brasil. No caso de pesquisas e análises específicas em nosso país,}

Draibe (1993) afirma que não existe consenso sobre quais políticas devem fazer parte da política de Bem Estar Social. Políticas de habitação, segurança, salários, entre outras são muitas vezes, tidas por alguns estudiosos da área como políticas econômicas, não devendo, portanto, fazer parte das políticas sociais. Ao falar do Brasil, a cientista política tece ainda críticas à academia e ao sistema brasileiros que exercem influência direta nos resultados de tais políticas.

sociedades contemporâneas. Utilizaremos como guia teórico principal a cientista política Sônia Draibe (1993) que nos possibilitou um panorama geral por meio de aspectos mais amplos10.

Como já afirmado anteriormente, para se pensar a operacionalização da cidadania, se torna difícil detalhar o que é Estado de Bem Estar Social, dada sua diversificação no modo de realização. Draibe (1993) nos fala de inúmeras questões que influenciam seu modo de implantação e seus resultados como propulsor das chamadas políticas sociais. A estrutura, a evolução e a composição das despesas – sobretudo no que diz respeito à participação do Estado e a origem das contribuições; a montagem do aparelho burocrático-administrativo – que pode ser ágil, organizado e pouco dispendioso, ou ainda, apenas responder a interesses e barganhas corporativos – são características que corroboram com a existência de modelos cada vez mais diversificados de Estados de Bem Estar Social.

Neste sentido, partiremos da noção de que não há também uma definição unívoca do que seja Estado de Bem Estar Social. Ainda que existam diversas teorias que discorram sobre suas características11, como também o modo de implementação das políticas sociais varie de acordo com concepções conservadoras, liberais, neoliberais, intervencionistas ou regulatórias sobre o papel do Estado e sobre as relações Mercado-Estado e Estado-Sociedade, cabe-nos neste momento, mostrar para o leitor que parece haver, segundo Draibe (1993), elementos comuns observados nas mais diversas vertentes sobre o tema e sua relação com a cidadania.

O primeiro elemento destacado por Draibe (1993) diz respeito à participação e à organização do Estado nas políticas sociais. Desse modo, ainda que modelos liberais e conservadores enfatizem a “excelência do modo individualizado e seletivo de distribuir recursos”, e modelos intervencionistas pensem a construção de tais políticas sociais por meio de “construções de equipamentos coletivos de produção e distribuição universal de bens e serviços sociais”, existe o consenso de que se faz necessária a participação do Estado, mesmo que de modo mais ou menos intervencionista.

O segundo elemento em comum encontrado é o estabelecimento, por consequência do primeiro, de uma relação entre o Estado e o mercado, cabendo ao primeiro realizar medidas decorrentes de resultados do segundo. E o terceiro elemento descrito por Draibe (1993) diz respeito à substituição de renda, contemplando os cidadãos que estão fora do mercado ou

10 _{Draibe (1993) desenvolve neste mesmo documento realizado pela Unicamp uma análise sobre a Política de}

Bem Estar Social no Brasil.

11 _{Draibe (1993, p. 5-7) traz com mais detalhes duas correntes principais acerca da definição do Welfare State: a}

“marginalmente incorporados”. De modo geral, segundo Draibe (1993, p. 7) as políticas do Estado de Bem Estar Social possuem como referencia o conjunto de cidadãos, e não necessariamente, o trabalhador contributivo. E, para os cidadãos, tais políticas sociais se projetam como responsáveis pela garantia de um direito, e não como protagonistas de uma ação benevolente do Estado.

Draibe (1993) afirma que o surgimento do Welfare State se dá nos países europeus, em um contexto de expansão do capitalismo, citando os autores Flora e Heidenheimer, e afirma que seu surgimento se deu (i) como resposta à demanda pela igualdade socioeconômica ou, de acordo com análise de Marshall (1967), (ii) como resposta à institucionalização dos direitos sociais, após a conquista dos direitos civis e políticos. Draibe (1993) conclui tal raciocínio afirmando que o Welfare State significou uma mudança do que veio a ser o Estado, modificando assim sua estrutura, sua função, sua legitimidade, passando a se tornar um Estado distribuidor de serviços sociais. O Welfare State significou também uma resposta por segurança socioeconômica, interferindo diretamente nas questões relacionadas aos conflitos entre as classes sociais.12

Silva (1995), ao seguir o raciocínio de Flora e Heidenheimer, explicita que para se compreender a origem do Welfare State (e dada sua complexidade), torna-se preciso compreender não só os aspectos mais gerais do processo de modernização – tidos como o ponto de partida para tais autores – como também as questões sociais e político-institucionais que podem, inclusive, explicar as variações das políticas sociais. Neste sentido, Flora e Heidenheimer utilizam-se, segundo Silva (1995), tanto da explicação estrutural quanto da explicação política na busca para compreensão do surgimento do Welfare State: seu surgimento se dá não só por questões sociais e políticas, mas também por influências do processo de modernização das estruturas sociais, os quais demandam respostas às desigualdades socioeconômicas decorrentes.

Segundo Draibe (1993), para Flora e Heidenheimer, o Welfare State está então pautado em duas grandes questões: a segurança e a igualdade13. O esquema criado pelos autores se dá na definição de quatro principais questões que definem a criação das políticas

12 _{Silva (1995) traz estes dois pensamentos desenvolvidos a partir de duas linhas de pensamento}

respectivamente: pluralistas funcionalistas e funcionalistas conflitualistas. Importante lembrar que a autora traz um debate mais extenso a respeito das linhas de pensamento sobre o surgimento do Welfare State.

13

Ainda que Draibe (1993, p. 10-11) realize um debate sobre a contrariedade de tais objetivos, a autora esclarece junto à teoria de Flora e Heidenheimer que segurança e igualdade em certo sentido se complementam uma vez que as políticas para segurança mesmo reafirmando a partir de pressupostos meritocráticos posições sociais e reforçando ainda mais a desigualdade, tal reforço pode minimizar esta já que os que mais demandam por segurança são as classes mais baixas.

sociais, e simultaneamente, suas possíveis variações. São elencadas três questões nacionais: o (i) desenvolvimento socioeconômico; a (ii) mobilização da classe trabalhadora; o (iii) desenvolvimento institucional. Existe também uma questão de cunho internacional: (iv) a presença do Welfare State em alguns países faz com que estabeleça-se uma pressão em outros países tidos como “atrasados”, elevando à emergência dos mesmos. Ademais, Draibe (1993) afirma que Flora e Heidenheimer têm como primordial a consideração de que as características do regime político influenciam fortemente no modo de criação e transformação das políticas sociais. Portanto, o desenvolvimento institucional de um país define também as formas institucionais que adquirem o Estado de Bem Estar Social construído nele.

Deste modo, se por um lado o Estado de Bem Estar Social reforça a necessidade de criação de políticas sociais, por outro, preza uma aproximação com o mercado. Neste sentido, tal concepção abre espaços para a emergência da noção de desenvolvimento em um mundo globalizado, em que tal noção é vista como balizadora de expectativas de resultados, de metas (na relação e categorização dos países) e na própria aposta de que o termo possibilite sua implementação na prática, uma vez que a cidadania é até conquistada no espaço regulatório, como no caso das Constituições. Em outras palavras, existe a aposta de que o desenvolvimento é capaz de gerar cidadania nestes espaços regulatório-jurídicos. Assim, sobretudo, em contextos de países tidos como menos desenvolvidos pelo parâmetro do mercado, há o surgimento de teorias e autores, que começam a definir o que seria um país desenvolvido, considerando a importância da conquista de uma cidadania plena.

Contudo, parece haver uma aproximação semântica entre desenvolvimento e cidadania, já que como Draibe (1993) mostra, políticas de renda mínima são pensadas e estimuladas pelo Estado, simultaneamente à preocupação de que os trabalhadores não devem ser alvo de crises financeiras e da relevância dada à existência e à manutenção de um mercado consumidor. Por isso, afirmamos que há a aposta de que, se a cidadania está no marco regulatório, mas não é implementada na prática por uma série de limitações, cabe às políticas de desenvolvimento eliminar tais limitações, permitindo ao indivíduo alcançar supostamente sua cidadania de modo efetivo.

Sen (2009) traz uma visão do desenvolvimento que influencia a criação de políticas em um contexto de pós-criação dos Estados de Bem Estar Social, sobretudo, em países que são considerados “subdesenvolvidos” por estes parâmetros que surgem nas teorias do desenvolvimento. Amartya Sen (2009) enxerga o conceito de desenvolvimento como a ampliação das possibilidades de escolha dos indivíduos, na busca por qualidade de vida e bem

estar. Para o autor, a pobreza não é resultado apenas de aspectos econômicos, mas, sobretudo, da privação das capacidades básicas dos indivíduos. Por isso, o desenvolvimento é visto como “um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam” (p. 16). Considera, portanto, o desenvolvimento para além de aspectos meramente econômicos, tais como industrialização, processos de renda individual, avanço tecnológico e índices do Produto Nacional Bruto (PNB), focando assim em uma teoria voltada para a “capacidade dos indivíduos”, em que a pobreza significaria a “privação da capacidade” das pessoas viverem em melhores condições.

Dessa forma, o desenvolvimento é visto por Sen (2009) como um processo integrado de expansão de liberdades substantivas interligadas, devendo ser pensado a partir do que ele define como aumento da liberdade das pessoas. Assim, o desenvolvimento precisa voltar-se à remoção das principais fontes de privação das liberdades individuais: pobreza, tirania, ausência de oportunidades econômicas e políticas, negligência de serviços públicos, interferência de um Estado repressor, entre outras privações. (SEN, 2009).

A liberdade se torna essencial para Sen (2009) por dois motivos: (i) para se avaliar progresso é preciso avaliar se houve ou não o aumento da liberdade das pessoas; e (ii) a “livre condição de agente” é o motor fundamental para realização do desenvolvimento. A condição de agente está relacionada às liberdades políticas, às facilidades econômicas, às oportunidades sociais, às garantias de transparência e à segurança protetora. Para Sen (2009), estes tipos distintos de direitos se complementam mutuamente, cabendo às políticas públicas funcionarem como meio de promoção e aumento das capacidades humanas e das liberdades substantivas.

Assim, o autor pensa o desenvolvimento na junção das liberdades políticas e econômicas, no sentido de que mais oportunidades políticas caminham de modo conjunto à ampliação de oportunidades econômicas e vice-versa. Destarte, a liberdade deve ser pensada como os meios e como um fim para se alcançar o desenvolvimento, o que o economista define como, respectivamente, o papel instrumental e o papel constitutivo da liberdade.

A influência dos estudos de Amartya Sen (2009) e sua reflexão acerca do desenvolvimento se refletem não só na sua cocriação do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e no Prêmio Nobel de Economia em 1998. O economista influenciou discursivamente as políticas públicas criadas pelo Banco Mundial, tais como as políticas de desenvolvimento, agrícolas, de combate à pobreza e à desigualdade de gênero (MARANHÃO, 2016; JUNIOR e

SANTOS, 2013; BANCO MUNDIAL, 2011; 2001), demonstrando sua grande influência na formação de agendas acerca do tema do desenvolvimento nos contextos contemporâneos.