O Outro Lado da Estratégia Global Contra o Terrorismo: os esforços da comunidade internacional para salvaguardar os direitos de vítimas do

(anti)terrorismo

É notável o avanço dos esforços da Comunidade Internacional na produção de normas internacionais construídas e firmadas entre Estados na tentativa de deter o ímpeto das ações odiosas e violentas empregadas por grupos terroristas na exteriorização de ideais alicerçados em fundamentalismo religioso extremo. Há, de fato, um processo contínuo para se criar novos mecanismos internacionais visando a prevenir e a reprimir o terrorismo. Por outro lado, também merece ser ressaltado o movimento internacional que começou a “olhar” para as pessoas vitimadas pelos atos terroristas. Embora não se tenha um ramo especializado do Direito das Vítimas, já há inúmeros instrumentos jurídicos que buscam a garantia dos direitos das pessoas envolvidas nos conflitos terroristas. Daí porque também se mostra importante a análise dessa segunda vertente que marca os instrumentos jurídicos internacionais produzidos na luta contra o terrorismo.

Os casos e os números de violações de direitos humanos podem não ser possíveis de dimensionar, mas há uma “luz no fim do túnel”. A Comunidade Internacional e vários Estados têm estabelecido uma política que busca uma resolução da outra parte do problema global do terrorismo, que é a reparação de vítimas das ações (anti)terroristas.

Inicialmente, um conceito de vítima que se alinha à pesquisa é aquele que consta da Declaração de Princípios Básicos221 _{de Justiça para Vítimas de Crime e}

Abuso de Poder, aprovada pela Resolução 40/34 da Assembleia Geral da ONU, de 29 de novembro de 1985222_{, segundo a qual, vítimas “means persons who,}

221 _{SANTOS, Thomaz Francisco Silveira de Araújo. As reparações às vítimas no Tribunal Penal}

Internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Ed., 2011. p. 89.

222 _{1. A person may be considered a victim, under this Declaration, regardless of whether the}

perpetrator is identified, apprehended, prosecuted or convicted and regardless of the familial relationship between the perpetrator and the victim. The term "victim" also includes, where appropriate, the immediate family or dependants of the direct victim and persons who have suffered harm in intervening to assist victims in distress or to prevent victimization. 3. The provisions contained herein shall be applicable to all, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, age, language, religion, nationality, political or other opinion, cultural beliefs or

individually or collectively, have suffered harm, including physical or mental injury, emotional suffering, economic loss or substantial impairment of their fundamental rights, through acts or omissions that are in violation of criminal laws operative within Member States, including those laws proscribing criminal abuse of power”. Ainda segundo esse documento, uma pessoa pode ser considerada uma vítima, independentemente de o autor da ofensa ser identificado, apreendido, processado ou condenado e independentemente da relação familiar entre o autor e a vítima, proteção que amplia o sentido da palavra “vítima” para incluir familiares ou outras pessoas que sofreram danos ao intervir para ajudar vítimas em perigo ou para evitar a vitimização.

O sentido de dano também pode ser extraído dessa Declaração, que inclui lesões físicas ou mentais, sofrimento emocional, perda econômica ou comprometimento substancial de seus direitos fundamentais. A forma de perpetração desses danos são os atos e omissões que violem as legislações vigentes.

Os princípios básicos “demonstram sua importância por lembrarem que a vítima é o ponto de partida para o desenvolvimento e aplicação do direito à reparação”, além de que esses princípios funcionam também no esclarecimento de “dúvidas e questões terminológicas e permitirem uma aplicação consistente do direito à reparação; por refletirem padrões e princípios de aplicação universal; e por garantirem que a extensão da reparação devera ser proporcional à gravidade do dano sofrido pela vítima”223_.

É bem verdade que a regulamentação dos princípios básicos e diretrizes sobre o direito de reparação das vítimas de graves violações foi aprovada na forma de Resolução da Assembleia Geral da ONU (A/Res/60/147, de 16 de dezembro de 2005)224_{, e que tal documento não tem força vinculante sobre os Estados por se}

tratar de uma Resolução da Assembleia Geral da ONU. Todavia, lembra Santos, a aprovação dessa Resolução veio “consolidar e codificar os princípios existentes no practices, property, birth or family status, ethnic or social origin, and disability. UNITED NATIONS. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR). Declaration of basic principles of justice for victims of crime and abuse of power. Adopted by General Assembly resolution 40/34 of 29 Nov. 1985. Disponível em: <http://www.ohchr.org/EN/ ProfessionalInterest/Pages/VictimsOfCrimeAndAbuseOfPower.aspx>. Acesso em: 04 fev. 2018.

223 _{SANTOS, Thomaz Francisco Silveira de Araújo. As reparações às vítimas no Tribunal Penal}

Internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Ed., 2011. p. 89.

direito internacional costumeiro e convencional sobre reparações, bem como a prática de corte internacionais”225_.

O fato é que, no plano internacional, o reconhecimento da vítima vem ganhando mais força, sobretudo quando se trata de violações de direitos humanos, como tem sido o caso de ataques terroristas. Daí o objetivo de se consolidar uma política internacional de amparo e de reparação às vítimas, ou, em um termo mais jurídico, o direito de(à) reparação.

Segundo Santos, o conceito de reparação é “dos elementos fundamentais da ideia de responsabilidade, por sua vez uma das bases de qualquer sistema jurídico”, cujo sentido de reparação pode ser compreendido como “qualquer conduta levada a cabo pelo responsável por um ato ilícito visando eliminar todas as consequências danosas de tal ato para a vítima”226_{. No campo internacional, essa reparação}

constitui, no dizer de Gutiérrez Espada, a obrigação geral primeira que se origina para um sujeito internacional, Estado ou Organização, que praticou uma violação do Direito Internacional, e tal dever é o de por fim a sua conduta e de oferecer segurança e as garantias adequadas de não repetir, além de, após cessar a conduta, reparar, imediatamente e integralmente, o prejuízo causado – material e moral227_.

É importante registrar que os principais instrumentos jurídicos internacionais relacionados à reparação começam pela Declaração Universal de Direitos Humanos228_{, sobretudo a partir dos horrores da Segunda Grande Guerra,}

consagrando, no artigo 8°, que “Toda a pessoa tem direito a recurso efectivo para as jurisdições nacionais competentes contra os actos que violem os direitos fundamentais reconhecidos pela Constituição ou pela lei”. A Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes229 _é

outro documento fundamental ao reconhecimento dos direitos de reparação,

225 _{SANTOS, Thomaz Francisco Silveira de Araújo. As reparações às vítimas no Tribunal Penal}

Internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Ed., 2011. p. 89.

226 _{Ibid., p. 63-64.}

227 _{GUTIÉRREZ ESPADA, Cesáreo. La responsabilidad de as organizaciones internacionales a}

la luz del proyecto definitivo de artículos de la Comisión de Derecho Internacional (2011). Granada: Comares, 2012. p. 107.

228 _{UNITED NATIONS. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR).}

The universal declaration of human rights. Disponível em: <http://www.ohchr.org/EN/ UDHR/Documents/UDHR_Translations/por.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2018.

229 _{BRASIL. Decreto nº 40, de 15 de fevereiro de 1991. Promulga a Convenção Contra a Tortura e}

Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes. Disponível em: <http://www. planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/d0040.htm>. Acesso em: 04 fev. 2018.

prevendo, em seu artigo 14, que “Cada Estado Parte assegurará, em seu sistema jurídico, à vítima de um ato de tortura, o direito à reparação e a uma indenização justa e adequada, incluídos os meios necessários para a mais completa reabilitação possível. Em caso de morte da vítima como resultado de um ato de tortura, seus dependentes terão direito à indenização”. Essa Convenção foi ratificada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto nº 40, de 15 de fevereiro de 1991.

Existem outros documentos internacionais também importantes e que possuem mecanismos jurídicos para buscar a reparação à vítima como: a) Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, de 1966230_{, “que afirma terem os Estados-}

parte uma obrigação de garantir recurso efetivo a quaisquer pessoas cujos direitos ou liberdades tenham sido violados, independentemente dessa violação ter sido cometida por pessoas no exercício de funções oficiais”; b) Convenção Sobre os Direitos da Criança, de 1989231_{, pela qual “os Estados têm a obrigação de tomar}

todas as medidas necessárias para promover a recuperação física e psicológica e a reintegração social de crianças vítima de qualquer forma de negligência, exploração, abuso, tortura e outras formas de tratamento ou penas cruéis, desumanas ou degradantes, bem como crianças vítimas de conflito armado”; c) Convenção Americana de Direitos Humanos, de 1969232_{, prevendo que, “Quando decidir que}

houve violação de um direito ou liberdade protegidos nesta Convenção, a Corte determinará que se assegure ao prejudicado o gozo do seu direito ou liberdade violados”. Nesse caso, será determinado, também, “que sejam reparadas as consequências da medida ou situação que haja configurado a violação desses direitos, bem como o pagamento de indenização justa à parte lesada”233_.

É também a mesma previsão no Estatuto de Roma, que destaca uma seção completa para tratar da reparação em favor das vítimas, estabelecendo princípios aplicáveis às formas de reparação, “tais como a restituição, a indenização ou a reabilitação, que hajam de ser atribuídas às vítimas ou aos titulares desse direito”,

230 _{BRASIL. Decreto nº 592, de 6 de julho de 1992. Atos Internacionais. Pacto Internacional sobre}

Direitos Civis e Políticos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990- 1994/d0592.htm>. Acesso em: 04 fev. 2018.

231 _{BRASIL. Decreto nº 99.710, de 21 de novembro de 1990. Promulga a Convenção sobre os}

Direitos da Criança. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1990-1994/ d99710.htm>. Acesso em: 04 fev. 2018.

232 _{ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS AMERICANOS (OEA). Convenção Americana de Direitos}

Humanos. San José, 22 nov. 1969. Disponível em: <https://www.cidh.oas.org/basicos/portugues/ c.convencao_americana.htm>. Acesso em: 04 fev. 2018.

podendo o Tribunal Penal Internacional, “de ofício ou por requerimento, em circunstâncias excepcionais, determinar a extensão e o nível dos danos, da perda ou do prejuízo causados às vítimas ou aos titulares do direito à reparação, com a indicação dos princípios nos quais fundamentou a sua decisão”, previsão do art. 75 do TPI234_.

É perceptível a evolução do sistema de proteção e reparação dos direitos às vítimas. Uma boa maneira de compreender o amadurecimento da reparação à vítima é oferecido por Santos (2011), ao elaborar uma time line desse progresso, que começou em 1989, quando a Sub-Comissão para a Prevenção de Discriminação e Proteção das Minorias da ONU “decidiu tratar da questão da reparação às vítimas de graves violações de direitos humanos”, cujo resultado foi o projeto, de 1993, contendo “princípios e recomendações sobre reparações”, e uma lista sugestiva de “crimes internacionais que gerariam a responsabilidade do Estado de arcar com as reparações por graves violações, com genocídio, escravidão, execuções sumárias, tortura, desaparições forçadas, detenções arbitrárias ou ilegais deportações e discriminação sistemática”. Em 1997, foi submetida uma versão final do projeto à Comissão de Direitos Humanos da ONU, que incluiu o adjetivo “graves na lista de crimes” e também as “violações do direito internacional humanitário”. Nos anos de 1998 e 1999 foram resolvidas questões terminológicas para “dar mais consistência ao texto”. Em 2002, o Alto Comissariado de Direitos Humanos “promoveu a circulação do projeto”, convocando os Estados para consultar o texto do projeto, culminando em um relatório final, entregue à Comissão de Direitos Humanos, em

234 _{Artigo 75. Reparação em Favor das Vítimas. 1. O Tribunal estabelecerá princípios aplicáveis às formas}

de reparação, tais como a restituição, a indenização ou a reabilitação, que hajam de ser atribuídas às vítimas ou aos titulares desse direito. Nesta base, o Tribunal poderá, de ofício ou por requerimento, em circunstâncias excepcionais, determinar a extensão e o nível dos danos, da perda ou do prejuízo causados às vítimas ou aos titulares do direito à reparação, com a indicação dos princípios nos quais fundamentou a sua decisão. 2. O Tribunal poderá lavrar despacho contra a pessoa condenada, no qual determinará a reparação adequada a ser atribuída às vítimas ou aos titulares de tal direito. Esta reparação poderá, nomeadamente, assumir a forma de restituição, indenização ou reabilitação. Se for caso disso, o Tribunal poderá ordenar que a indenização atribuída a título de reparação seja paga por intermédio do Fundo previsto no artigo 79. 3. Antes de lavrar qualquer despacho ao abrigo do presente artigo, o Tribunal poderá solicitar e levar em consideração as pretensões formuladas pela pessoa condenada, pelas vítimas, por outras pessoas interessadas ou por outros Estados interessados, bem como as observações formuladas em nome dessas pessoas ou desses Estados. 4. Ao exercer os poderes conferidos pelo presente artigo, o Tribunal poderá, após a condenação por crime que seja da sua competência, determinar se, para fins de aplicação dos despachos que lavrar ao abrigo do presente artigo, será necessário tomar quaisquer medidas em conformidade com o parágrafo 1o _do

artigo 93. 5. Os Estados Partes observarão as decisões proferidas nos termos deste artigo como se as disposições do artigo 109 se aplicassem ao presente artigo. 6. Nada no presente artigo será interpretado como prejudicando os direitos reconhecidos às vítimas pelo direito interno ou internacional. BRASIL. Decreto nº 4.388, de 25 de setembro de 2002. Promulga o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/ d4388.htm>. Acesso em: 10 jan. 2018.

2003. Por fim, em 1º de outubro de 2004, “foi produzida a versão final do projeto, aprovada pela Comissão de Direitos Humanos e, posteriormente, pela Assembleia Geral da ONU, em 2005”. Santos ainda destaca que “depois de dezesseis anos de negociações, propostas e projetos, finalmente foi aprovado um documento internacional compilando a matéria de reparação a vítimas de direitos humanos, mas não sem algumas dificuldades”235_.

Todos esses instrumentos jurídicos internacionais que normatizam o direito de reparação à vítima refletiram uma necessidade de efetivar as medidas e compelir os responsáveis pela obrigação de reparar.

Nesse aspecto, a norma jurídica que trata dessa reparação, em nível internacional, começa a se desenhar, no Projeto da Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas sobre Responsabilidade Internacional dos Estados236_{, que busca regulamentar as consequências jurídicas de um ato}

internacionalmente ilícito e a responsabilidade de um Estado para obrigá-lo a cessar

235 _{Cfe. SANTOS, Thomaz Francisco Silveira de Araújo. As reparações às vítimas no Tribunal}

Penal Internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Ed., 2011. p. 80-83.

236 _{Article 31 Reparation 1. The responsible State is under an obligation to make full reparation for the}

injury caused by the internationally wrongful act. 2. Injury includes any damage, whether material or moral, caused by the internationally wrongful act of a State. [...] Chapter II. Reparation for injury. Article 34 Forms of reparation. Full reparation for the injury caused by the internationally wrongful act shall take the form of restitution, compensation and satisfaction, either singly or in combination, in accordance with the provisions of this Chapter. Article 35. Restitution. An international organization responsible for an internationally wrongful act is under an obligation to make restitution, that is, to re-establish the situation which existed before the wrongful act was committed, provided and to the extent that restitution: (a) is not materially impossible; (b) does not involve a burden out of all proportion to the benefit deriving from restitution instead of compensation. Article 36. Compensation. 1. The international organization responsible for an internationally wrongful act is under an obligation to compensate for the damage caused thereby, insofar as such damage is not made good by restitution. 2. The compensation shall cover any financially assessable damage including loss of profits insofar as it is established. Article 37. Satisfaction. 1. The international organization responsible for an internationally wrongful act is under an obligation to give satisfaction for the injury caused by that act insofar as it cannot be made good by restitution or compensation. 2. Satisfaction may consist in an acknowledgement of the breach, an expression. of regret, a formal apology or another appropriate modality. 3. Satisfaction shall not be out of proportion to the injury and may not take a form humiliating to the responsible international organization. Article 38. Interest. 1. Interest on any principal sum due under this Chapter shall be payable when necessary in order to ensure full reparation. The interest rate and mode of calculation shall be set so as to achieve that result. 2. Interest runs from the date when the principal sum should have been paid until the date the obligation to pay is fulfilled. Article 39. Contribution to the injury. In the determination of reparation, account shall be taken of the contribution to the injury by wilful or negligent action or omission of the injured State or international organization or of any person or entity in relation to whom reparation is sought. Article 40. Ensuring the fulfilment of the obligation to make reparation. 1. The responsible international organization shall take all appropriate measures in accordance with its rules to ensure that its members provide it with the means for effectively fulfilling its obligations under this Chapter. 2. The members of a responsible international organization shall take all the appropriate measures that may be required by the rules of the organization in order to enable the organization to fulfil its obligations under this Chapter. UNITED NATIONS. General Assembly. A/56/589. Report of the International Law Commission on the work of its fifty-third session. Responsibility of States for internationally wrongful acts. [S.l.], 26 Nov. 2001. Disponível: <http://www.un.org/documents/ga/docs/

o ilícito e a não repeti-lo, devendo reparar “integralmente el perjuicio causado por el hecho internacionalmente ilícito”, compreendido tal ilícito como “todo daño, tanto material como moral, causado por el hecho internacionalmente ilícito de la organización internacional”237_.

Esse Projeto, refere Santos, que representa o anseio da Comunidade Internacional em efetivar a reparação nas perspectivas de uma relação interestatal e de uma relação entre indivíduo e Estado, que, embora já venha sendo elaborado há quase quarenta anos e ainda não tenha sido aprovado como convenção internacional, atualmente é visto e considerado como a “consagração do direito internacional costumeiro sobre a matéria”238_.

Como se vê, embora não se tenha, pelo menos formalmente, um instrumento jurídico internacional específico que regulamente o direito de reparação à vítima, há uma série de previsões – na mesma linha dos diversos acordos, tratados, convenções e resoluções que são voltados à prevenção e à repressão ao terrorismo –, cada uma em seus respectivos documentos e com vinculações à matéria tratada por cada Órgão ou Estado parte ou interessado.

Tal mudança de paradigma reflete um movimento positivo na comunidade jurídica – doméstica e internacional –, pois, quando se pensa a relação delito-dano no plano do processo judicial penal (domésticos), houve sempre um “esquecimento” da vítima, dada a máxima premissa de negação da justiça com as próprias mãos – justiça privada – e a assunção pelo Estado da tutela jurídica, no viés consagrado da Justiça Pública. Todavia, ainda que tímido, já há um movimento de (re)alocação da vítima a uma posição de reconhecimento, tanto no plano internacioal como em vários direitos domésticos.

Então, já é perfeitamente possível sustentar que o momento atual é de um certo protagonismo de ações para a criação e realização de direitos de pessoas vitimadas por violações de seus direitos mais básicos. Isso é próprio do que se consagrou como “vitimologia”, como uma espécie do gênero da política criminal – macro e micro –, que trata do estudo da vítima no sistema de justiça, com aportes em inglês no sentido de “The Victim in the Criminal Justice System”, em francês “La

237 _{GUTIÉRREZ ESPADA, Cesáreo. La responsabilidad de as organizaciones internacionales a}

la luz del proyecto definitivo de artículos de la Comisión de Derecho Internacional (2011).