A Estrutura Formal de Controle Interno nas Universidades Federais do Brasil

autarquias e outras de fundações públicas, devem, segundo o normativo que formata o Sistema de Controle Interno no Poder Executivo Federal - Decreto n.º 3.591 de 06 de setembro de 2000, possuir em sua estrutura organizacional uma unidade de auditoria interna, ou, no mínimo, um auditor interno responsável pelo controle interno, de acordo com o artigo 14.

Muito embora no artigo 8.º do Decreto n.º 3.591/00 as unidades de auditoria interna não sejam nominadas como integrantes do Sistema de Controle Interno no Poder Executivo, de acordo com o artigo 15 caput, parágrafos 2.º e 5.º do mesmo instrumento, esta vinculação existe, seja ela na forma de subordinação normativa ou de supervisão:

Art. 15. As unidades de auditoria interna das entidades da Administração Pública Federal indireta vinculadas aos Ministérios e aos órgãos da Presidência da República ficam sujeitas à orientação normativa e supervisão técnica do Órgão Central e dos órgãos setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, em suas respectivas áreas de jurisdição.

[...]

§ 2o A unidade de auditoria interna apresentará ao órgão ou à unidade de controle interno a que estiver jurisdicionada, para efeito de integração das ações de controle, seu plano de trabalho do exercício seguinte.

[...]

§ 5o A nomeação, designação, exoneração ou dispensa do titular de unidade de auditoria interna será submetida, pelo dirigente máximo da entidade, à aprovação do conselho de administração ou órgão equivalente, quando for o caso, e, após, à aprovação da Controladoria- Geral da União (BRASIL, 2000).

O fato de as unidades de auditoria interna não constarem no rol dos integrantes do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo é no mínimo questionável, já que, segundo estudiosos do Direito Administrativo, tais como Di Pietro (2012, p.70) e Meirelles (2009, p.677), o autocontrole deriva do "poder-dever de auto- tutela" do Estado, que é também executado por meio das auditorias internas.

Uma das respostas para essa situação seria a de que o tipo de controle executado por meio das auditorias internas ou auditores internos não tem escopo idêntico ao do Sistema de Controle Interno estabelecido nominalmente pelo Decreto n.º 3.591/2000. No entanto, tal suposição cai por terra ao se analisar o conteúdo do parágrafo 2.º do artigo 15, que afirma que "para efeito de integração de ações de controle" o plano de trabalho das auditorias ou auditores internos deve ser submetido à CGU, o que se justifica mediante racionalização de ações de controle e otimização de recursos humanos e materiais disponíveis, de acordo com o item 5, Seção I, Capítulo X do Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, anexo à Instrução Normativa 01/2001 da Secretaria Federal de Controle Interno.

O fato de as auditorias internas não constarem no rol de componentes do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo nominalmente, embora pareça de importância secundária, afeta a maneira como sua existência é encarada pelos gestores, e prova disso é o Acórdão n.º 2.731 de 2008 do Tribunal de Contas da União. O Acórdão foi resultado de uma Fiscalização de Orientação Centralizada –

FOC que ocorreu no Ministério da Educação, Ministério da Ciência e Tecnologia e Instituições Federais de Ensino Superior, cujo escopo era avaliar o relacionamento das instituições federais de ensino superior com suas fundações de apoio, que restou por avaliar a estrutura de controle interno das universidades. O resultado dos "achados" na FOC embasaram as determinações do Acórdão n.º 2.731/2008 – Plenário, que estabeleceu que num prazo de 180 (cento e oitenta) dias várias determinações fossem cumpridas no âmbito das universidades públicas federais, sendo que uma delas refere-se diretamente ao atendimento do que já havia sido disposto no Decreto n.º 3.591/2000, como exemplo:

9.2.21. promovam, em conjunto com o Conselho Universitário e demais setores envolvidos na questão, projeto e eventual normativo para a estruturação da auditoria interna da IFES, com a fixação de um número mínimo de servidores técnicos capazes de desenvolver a contento as atividades de controle administrativo, incluindo o relacionamento com fundações de apoio (TCU, BRASIL, 2008).

Neste diapasão, tem-se que os relatórios advindos da FOC verificaram a não existência ou, quando da existência, a falta de estruturação adequada da unidade de auditoria interna das IFES, em suma, o não atendimento pelos gestores ao Decreto n.º 3.591 oito anos após sua promulgação.

Ocorre que devido à extensão do Acórdão, que abarca várias situações complexas com relação às Fundações de Apoio, o prazo para seu cumprimento tem sido constantemente prorrogado pelo TCU, em virtude de pedidos e justificativas protocolados pelo MEC ante aquele órgão.

Ainda, a determinação do TCU para que os gestores, junto com seus Conselhos Universitários, promovam a formalização de normativo interno visando à estruturação adequada da unidade de auditoria interna tem uma justificativa legal, pois o Decreto n.º 3.591/00 assim o estabelece.

Da mesma forma, na iniciativa privada a auditoria interna subordina-se a níveis cada vez mais elevados, dada a necessidade de o auditor ser imparcial e se manter em uma condição autônoma e independente em relação à das pessoas e atividades que examina. O legislador entendeu ser este também o direcionamento a ser dado às unidades de auditoria interna federais. Assim, o Decreto estabeleceu em seu artigo 15, nos parágrafos 3.º e 4.º, como se daria essa subordinação:

Art. 15 [...]

§ 3o A auditoria interna vincula-se ao conselho de administração ou a órgão de atribuições equivalentes.

§ 4o Quando à entidade da Administração Pública Federal indireta não contar com conselho de administração ou órgão equivalente, a unidade de auditoria interna será subordinada diretamente ao dirigente máximo da entidade, vedada a delegação a outra autoridade (BRASIL, 2000).

Do mesmo modo, o Decreto restou por estabelecer competências a estas auditorias internas, de forma direta, como é o caso do parágrafo 6.º do artigo 15: "examinar e emitir parecer sobre a prestação anual de contas da entidade e tomadas de contas especiais", ou, de maneira indireta, como no parágrafo 1.º, submeter à apreciação da CGU seu plano de trabalho do exercício seguinte.

Contudo, não há vácuo nas atribuições das auditorias internas, uma vez que a Instrução Normativa n.º 01 de 06 de abril de 2001 da Secretaria Federal de Controle, que tem como anexo o Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal no item 13, Seção 1, Capítulo X, trata das unidades de Auditoria Interna das entidades da Administração Indireta:

a) acompanhar o cumprimento das metas do Plano Plurianual no âmbito da entidade, visando comprovar a conformidade de sua execução; b) assessorar os gestores da entidade no acompanhamento da execução

dos programas de governo, visando comprovar o nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento; c) verificar a execução do orçamento da entidade, visando comprovar a

conformidade da execução com os limites e destinações estabelecidas na legislação pertinente;

d) verificar o desempenho da gestão da entidade, visando a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os resultados quanto à economicidade, à eficácia, eficiência da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos operacionais; e) orientar subsidiariamente os dirigentes da entidade quanto aos

princípios e às normas de controle interno, inclusive sobre a forma de prestar contas;

f) examinar e emitir parecer prévio sobre a prestação de contas anual da entidade e tomadas de contas especiais;

g) propor mecanismos para o exercício do controle social sobre as ações de sua entidade, quando couber, bem como a adequação dos mecanismos de controle social em funcionamento no âmbito de sua organização; h) acompanhar a implementação das recomendações dos órgãos/

unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e do TCU;

i) comunicar, tempestivamente, sob pena de responsabilidade solidária, os fatos irregulares, que causaram prejuízo ao erário, à Secretaria Federal

de Controle Interno, após dar ciência à direção da entidade e esgotadas todas as medidas corretivas, do ponto de vista administrativo, para ressarcir à entidade;

j) elaborar o Plano Anual de Atividades de Auditoria Interna – PAAAI do exercício seguinte, bem como o Relatório Anual de Atividade da Auditoria Interna RAAAI, a serem encaminhados ao órgão ou à unidade de controle interno a que estiver jurisdicionado, para efeito de integração das ações de controle, nos prazos estabelecidos nesta Instrução Normativa de Controle, no capítulo V item 5 incisos I e II; k) verificar a consistência e a fidedignidade dos dados e informações que

comporão as contas do Presidente da República no Balanço Geral da União/BGU; e

l) testar a consistência dos atos de aposentadoria, pensão, admissão de pessoal.

Além dessas atribuições, a regulação interna proveniente de deliberações de Conselhos Superiores Universitários pode, a seu critério, estabelecer outras, que serão sempre pautadas na observância dos princípios constantes do artigo 37 caput da Constituição Federal de 1988 com redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19 de 1998:"legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência", e ainda pelos princípios da "legitimidade e economicidade" acrescentados pelo artigo 70

caput, de forma que todas as ações executadas no âmbito da auditoria interna

garantam a supremacia do interesse público na execução do orçamento colocado à disposição das universidade federais públicas brasileiras.