Evidentemente a economia sempre influenciará os modos em que o aquífero Guarani é utilizado e visto que o uso de águas superficiais tende a reduzir, pela escassez ou poluição, inclusive; se prevê que a necessidade pela água subterrânea se intensificará. A saúde do SAG, portanto, deve ser considera essencial para uma gestão, principalmente dentro de um cenário transfronteiriço (CASSUTO, 2013). A complexidade e extensão do Guarani expuseram a vulnerabilidade que um aquífero possuí, e a sua proteção envolve, principalmente, a precação de avaliar o risco de poluição de suas áreas (VILLAR, 2008).
Segundo Brzezinski (2012) e Villar (2008) é somente via o estudo intenso das estruturas hidrogeológicas do SAG, ou de qualquer aquífero, que é possível coordenar medidas de gestão adequadas. Devido ao seu tamanho e profundidade, o SAG ainda não foi completamente desvendado, mas as características já descobertas permitiram estruturar de forma mais correta as potencialidades do Guarani, combatendo as expectativas iniciais que
foram divulgadas sobre o aquífero – como a ideia de que era um recurso potável de aspectos gigantescos e em sua vasta maioria potável – agora, a sua importância deve ir além da vazão e produção econômica, deve ser cuidadosamente analisado e protegido como uma reserva contra a escassez para o uso sustentável e gestão compartilhada entre os Estados que estão sobre o Guarani.
3.3 O PROJETO PROTEÇÃO AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO SISTEMA AQUÍFERO GUARANI – PSAG
O Projeto de Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável do Sistema Aquífero Guarani surgiu com a iniciativa de universidades públicas junto aos Estados que compartilham o aquífero, em 2000, para compreender melhor o SAG. Ele foi implementado, entre maio de 2003 até janeiro de 2009, com financiamento do Banco Mundial, via o Global Environmental Fund (GEF); e estava sob a coordenação da Organização dos Estados Americanos (OEA) e fortemente assessorado pelo GW-MATE (BM), a Agência Internacional de Energia Atômica (IAEA) e o BGR (Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe – o Instituto Federal de Geociências e Recursos Naturais da Alemanha) (SINDICO; HIRATA;
MANGANELLI, 2018; BRZEZINSKI, 2011; BANCO MUNDIA, 2009).
Para gestão do projeto uma secretaria foi estabelecida em Montevidéu e em cada nível nacional, comitês responsáveis pelo desenvolvimento de conhecimento técnico hidrogeológico e socioeconômico do SAG foram criados. Segundo Sindico, Hirata e Manganelli (2018), esta estrutura institucional foi essencial para promover o trabalho em conjunto e estabelecer relações que unissem os quatro países do SAG.
O PSAG objetivava desenvolver a partir dos dados coletados um modelo de gestão conjunta para a preservação do SAG, foram, então, delineados sete elementos do projeto para estudo: desenvolvimento e instrumentação conjunta de um marco de gestão; participação pública, educação e comunicação; monitoramento, avaliação e difusão dos resultados do projeto; desenvolvimento de medidas para a gestão de áreas críticas (projetos pilotos); consideração do potencial para utilização de energia geotérmica; coordenação e gestão do projeto. Para tanto, o custo total do projeto foi de 26,768 milhões de dólares, destes 13,400 milhões vieram do GEF, 12 milhões foram pagos pelos países do aquífero e o 1,368 milão restante foram arcados pelas demais agencias mencionadas anteriormente (BRZEZINSKI, 2011).
Os projetos pilotos, mencionados acima, foram criados com o objetivo de gerar experiências reais de gestão em áreas de potencial conflito. Portanto, foram selecionadas as seguintes localidades: Ribeirão Preto (SP-Brasil), onde as águas do aquífero são a principal fonte de abastecimento da cidade; Itapúa (Paraguai), onde há uma zona de recarga e atividade agrícola; Rivera e Santana do Livramento, cidades da fronteira entre Uruguai e Brasil, onde também se encontram zonas de recarga ameaçadas pela contaminação urbana e agrícola; e Concórdia e Salto, cidades da fronteira entre Argentina e Paraguai, onde o turismo é presente e a água do Guarani é usada para banhos termais (SINDICO; HIRATA; MANGANELLI, 2018; BRZEZINSKI, 2011; BANCO MUNDIAL, 2009). As principais recomendações deixadas pelo PSAG, destacando as regiões transfronteiriças, em Rivera e Santana do Livramento, foi de estabelecer perímetros de proteção ao redor das captações de abastecimento com planejamento de uso da terra rural e urbano apropriado e criar um plano de ação e investimentos para o saneamento urbano, com interesse na preservação da qualidade da água subterrânea. Para Concórdia e Salto foi recomendado acordos entre os municípios para ações de monitoramento e análise, melhoramento das normas de perfuração de poços e, inclusive, uma aplicação de taxas para apoiar o fortalecimento da gestão a nível local (BANCO MUNDIAL, 2009). Segundo Sindico, Hirata e Manganelli (2018), fica claro que uma cooperação transfronteiriça informal entre os munícipios deve se reproduzir com o SAG.
Os resultados do projeto vieram de análises técnicas diversas, produzidos tanto pelas universidades, analistas da AIEA e da BGR, como também por empresas terceirizadas de Israel (Tahal Consulting Engineers Ltd.) e do Canada (SNC Lavalin), por exemplo. Estas conclusões finais foram expostas no Plano Estratégico de Ação (PEA), um documento síntese sobre o PSAG que dita informações técnicas e ações estratégicas para a região do Guarani e, como destaca BRZEZINSKI (2011), baseia-se no princípio que o Aquífero pertence aos países soberanos onde ele se encontra, o que resulta na responsabilidade da gestão de cada um dentro do seu território. O PSAG, portanto, proporcionou o avanço de conhecimentos técnicos sobre o aquífero, possibilitou a cooperação e troca de informações entre os países, além de atrair a atenção popular para o aquífero guarani (SINDICO; HIRATA; MANGANELLI, 2018; BRZEZINSKI, 2011).
Destaca-se que a necessidade de cooperação regional foi fortemente reconhecida no PSAG e no PEA como essencial para implementação de ações estratégicas, independente do aspecto transfronteiriço ou não das águas. No projeto percebeu-se que os países conhecem os métodos para uma gestão adequada da água, mas falta aplicação legal; tinha-se pretensão de que o PEA fosse colocado em prática, com Montevidéu responsável pela articulação do SAG,
a Argentina responsável pelo sistema de informações, o Brasil responsável pelo comitê de monitoramento e modelação e o Paraguai responsável pelo funcionamento do escritório de articulação. Contudo, com certas exceções, os avanços não foram efetivos; a aplicação demandava aplicação de recursos financeiros, humanos e logísticos que em geral eram escassos
(SINDICO; HIRATA; MANGANELLI, 2018; BRZEZINSKI, 2011).
Apesar da aplicação do PEA ter falhado num aspecto transfronteiriço, o PSAG proporcionou aquilo que, segundo os pesquisadores sobre o Aquífero Guarani, era necessário para uma gestão pelo menos adequada: a base de um acervo científico sobre as áreas de hidrogeologia, química e hidráulica; que se ainda se encontra incompleto, visto que o aquífero não foi totalmente estudado (SANTOS, 2015).
Paralelo ao PSAG, a partir 2004, iniciaram as negociações no âmbito do Mercosul para adoção de um tratado entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai. De 2005 a 2010 as negociações ficaram de lado, apesar da cooperação no PSAG, mas em 2010, no dia 2 de agosto, foi adotado o Acordo sobre o Aquífero Guarani, que será abordado no subcapítulo a seguir (SINDICO; HIRATA; MANGANELLI, 2018).
3.4 ACORDO AQUÍFERO GUARANI – AAG
O Acordo Aquífero Guarani é destacado internacionalmente por ser um dos poucos sobre águas subterrâneas transfronteiriças no mundo e por ter característica preventiva, ou seja, a negociação ocorreu sem a ocorrência de um conflito entre os Estados pela água. O AAG menciona no preâmbulo o “desejo de ampliar os níveis de cooperação para um maior conhecimento científico sobre o Sistema Aquífero Guarani e a gestão responsável de seus recursos hídricos”, além de destacar a motivação pela cooperação e integração em propósito da conservação e aproveitamento sustentável dos recursos hídricos transfronteiriços do SAG, que, como menciona o acordo “se encontra localizado em seus territórios”. Também evidenciadas no preâmbulo estão a resolução 1803 (XVII) da Assembleia Geral das Nações Unidas relativa à soberania permanente sobre os recursos naturais e a resolução 63/124 da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre o Direito dos Aquíferos Transfronteiriços, estas serão abordadas no próximo capítulo.
Para melhor compreender o que foi proposto pelo acordo, os 22 artigos foram separados segundo as principais reflexões desenvolvidas a partir da análise inicial do AAG, sendo estas: o princípio da soberania é explicitamente afirmado ao estabelecer a relação de cada Estado com o Aquífero e a gestão; Cabe a cada Estado a responsabilidade de uso do SAG e a
obrigação de não causar danos; Reconhece-se a necessidade do conhecimento técnico sobre o SAG e de alinhar estes com a gestão; A solução de controvérsias do AAG ainda é inexistente.
3.4.1 A afirmação explícita do princípio Soberano e a gestão
Do artigo 1º ao 3º a gestão do aquífero é fundamentada na soberania das Partes, destacando que a Argentina, Brasil, Paraguai e o Uruguai exercem domínio territorial sobre o Aquífero, eles são “os únicos titulares desse recurso”, como menciona o 1º artigo9. O 2º artigo10 dá ênfase à soberania entre as Partes do acordo, ou seja, o domínio de cada Estado sobre suas respectivas áreas do SAG, já o 3º artigo11 menciona o direito da gestão soberana introduzindo a responsabilidade desta ser sustentável e racional. Desta forma, a soberania aparece como sendo um dos princípios fundamentais do acordo, revelando o interesse dos Estados parte em determinar isto internacionalmente. Contudo, Brzezinski (2011) observou que o acordo não trouxe uma definição de aquífero, debilitando o sentido do domínio territorial, visto que se tratando de um recurso hídrico, este é fluído e não reconhece domínios; portanto a afirmação da soberania sobre esse recurso tem por objetivo uma validação política.
3.4.2 A responsabilidade de uso do SAG e a obrigação de não causar danos
Do 4º ao 7º artigo determina-se que as Partes devem promover a conservação do SAG conscientes que suas ações afetam o meio ambiente e os Estados vizinhos, desta forma, o 4º Artigo promove que sua utilização seja racional, sustentável e equitativa12, e o 5º Artigo resguarda que as ações adotadas pelas Partes que tenham efeitos transfronteiriços estejam de
9Artigo 1: O Sistema Aquifero Guarani é um recurso hídrico transfronteiriço que integra o domínio territorial
soberano da República Argentina, República Federativa do Brasil, República do Paraguai e República Oriental do Uruguai, que são os únicos titulares desse recurso e doravante serão denominados "Partes".
10Artigo 2: Cada Parte exerce o domínio territorial soberano sobre suas respectivas porções do Sistema Aquifero
Guarani, de acordo com suas disposições constitucionais e legais e de conformidade com as normas de direito internacional aplicáveis.
11Artigo 3: As Partes exercem em seus respectivos territórios o direito soberano de promover a gestão, o
monitoramento e o aproveitamento sustentável dos recursos hídricos do Sistema Aquífero Guarani, e utilizarão esses recursos com base em critérios de uso racional e sustentável e respeitando a obrigação de não causar prejuízo sensível às demais Partes nem ao meio ambiente.
12Artigo 4: As Partes promoverão a conservação e a proteção ambiental do Sistema Aquífero Guarani de maneira a
acordo com as normas e princípios internacionais13. É no 6º artigo14 que se destaca a necessidade das Partes adotarem sempre medidas que evitem causar prejuízo aos demais Estados e ao meio ambiente, isto posto, no 7º artigo15 estabelece-se “quando se causar prejuízo sensível a outra ou outras Partes ou ao meio ambiente, a Parte que cause o prejuízo deverá adotar todas as medidas necessárias para eliminá-lo ou reduzi-lo”.
Nesta etapa do acordo, apesar da menção do uso responsável, sustentável, racional e equitativo, estes termos podem ser considerados muito superficiais quando aplicados a gestão de um aquífero e estarem sujeitos à interpretação, isto é, não há real obrigação na adoção de medidas que foram destacadas inclusive pelo PSAG e que poderiam ter sido mencionadas de maneira geral. Certa subjetividade também pode ser relacionada ao artigo 7, que responsabiliza aquele que causar danos, porém deixando os reparos à critério das Partes, omitindo real punibilidade a possíveis danos causados aos outros e ao meio ambiente.
3.4.3 O conhecimento técnico e a Gestão
Do 8º ao 14º artigo a cooperação técnica é mencionada afim de ampliar o conhecimento e promover a transparência de projetos que possam ter efeitos transfronteiriços. O 8º artigo16 é direcionado ao intercâmbio de informações técnicas que incentivem o uso sustentável do SAG, seguindo esta disposição, o 9º e o 10º artigo reiteram que as Partes informem as atividades que pretendem realizar acompanhadas de dados técnicos17, para que todos possam avaliar os efeitos18; neste âmbito, o 11º artigo estabelece que a Parte que se sentir
13Artigo 5: Quando as Partes se propuserem a empreender estudos, atividades ou obras relacionadas com as
partes do sistema Aquífero Guarani que se encontrem localizadas em seus respectivos territórios e que possam ter efeitos além de suas respectivas fronteiras deverão atuar de conformidade com os princípios e normas de direito internacional aplicáveis.
14Artigo 6: As Partes que realizarem atividades ou obras de aproveitamento e exploração do recurso hídrico do
Sistema Aquífero Guarani em seus respectivos territórios adotarão todas as medidas necessárias para evitar que se causem prejuízos sensíveis às outras Partes ou ao meio ambiente.
15Artigo 7: Quando se causar prejuízo sensível a outra ou outras Partes ou ao meio ambiente, a Parte que cause
o prejuízo deverá adotar todas as medidas necessárias para eliminá-lo ou reduzi-lo.
16Artigo 8: As Partes procederão ao intercâmbio adequado de informação técnica sobre estudos, atividades e
obras que contemplem o aproveitamento sustentável dos recursos hídricos do Sistema Aquífero Guarani.
17Artigo 9: Cada Parte deverá informar às outras Partes sobre todas as atividades e obras a que se refere o Artigo
anterior que se proponha a executar ou autorizar em seu território e que possam ter efeitos no Sistema Aquífero Guarani além de suas fronteiras. A informação seguirá acompanhada de dados técnicos disponíveis, incluídos os resultados de uma avaliação dos efeitos ambientais, para que as Partes que receberem a informação possam avaliar os possíveis efeitos de tais atividades e obras.
18Artigo 10: 1. A Parte que considerar que uma atividade ou obra, a que se refere o Artigo 8, que se proponha
autorizar ou executar outra Parte, possa, a seu juízo, ocasionar-lhe um prejuízo sensível, poderá solicitar a essa Parte que lhe transmita os dados técnicos disponíveis, incluídos os resultados de uma avaliação dos efeitos ambientais. 2. Cada Parte facilitará os dados e a informação adequada requeridos por outra ou outras Partes a
prejudicada por uma atividade externa pode recorrer a uma exposição documentada para se opor a obra, neste caso, as Partes negociariam uma solução com base no princípio de boa-fé, e enquanto tais negociações durarem as atividades projetadas não devem ser executadas19. Os seguintes artigos, 12º, 13º e 14º reforçam a implementação de cooperação técnica20 e que não causem prejuízo21, principalmente nas áreas críticas transfronteiriças22.
Apesar do 12º artigo mencionar que “as partes estabelecerão programas de cooperação com o propósito de ampliar conhecimento técnico e científico sobre o Sistema Aquífero Guarani...”, indicando o desenvolvimento de programas para compartilhamento de conhecimento do SAG, nenhuma outra disposição induz ao aprofundamento efetivo para continuação da pesquisa técnica sobre o Guarani, deixando isto ao interesse individual das Partes. Positivamente, AAG acerta ao reconhecer a necessidade da abertura quanto as informações técnicas do SAG, compartilha-las entre as Partes e estabelecer uma relação de diálogo é essencial para uma gestão baseada na cooperação, apesar de ainda faltar com uma plataforma integrada onde as informações relacionadas ao SAG estejam disponíveis para os pesquisadores, gestores e a sociedade.
3.4.4 Solução de controvérsias do AAG
A solução de controvérsias do AAG inicia no 15º artigo:
Estabelece-se, no âmbito do Tratado da Bacia do Prata, e de acordo com o Artigo VI desse tratado, uma comissão integrada pelas quatro partes, que coordenará a
respeito de atividades e obras projetadas em seu respectivo território e que possam ter efeitos além de suas fronteiras.
19Artigo 11: 1. Se a Parte que recebe a informação prestada nos termos do parágrafo 1 do Artigo 10 chegar à
conclusão de que a execução das atividades ou obras projetadas pode causar-lhe prejuízo sensível, indicará suas conclusões à outra Parte com uma exposição documentada das razões em que elas se fundamentam. 2. Neste caso, as duas Partes analisarão a questão para chegar, de comum acordo e no prazo mais breve possível,
compatível com a natureza do prejuízo sensível e sua análise, a uma solução equitativa com base no princípio de boa-fé, e tendo cada Parte em conta os direitos e os legítimos interesses da outra Parte. 3. A Parte que
proporciona a informação não executará nem permitirá a execução de medidas projetadas, sempre que a Parte receptora lhe demonstre prima facie que estas atividades ou obras projetadas lhe causariam um prejuízo sensível em seu espaço territorial ou em seu meio ambiente. Neste caso, a Parte que pretende realizar as atividades e as obras se absterá de iniciá-las ou de continuá-las enquanto durem as consultas e as negociações, que deverão ser concluídas no prazo máximo de seis meses
20Artigo 12: As Partes estabelecerão programas de cooperação com o propósito de ampliar o conhecimento
técnico e científico sobre o Sistema Aquífero Guarani, promover o intercâmbio de informações sobre práticas de gestão, assim como desenvolver projetos comuns.
21Artigo 13: A cooperação entre as Partes deverá desenvolver-se sem prejuízo dos projetos e empreendimentos
que decidam executar em seus respectivos territórios, de conformidade com o direito internacional.
22Artigo 14: As Partes cooperarão na identificação de áreas críticas, especialmente em zonas fronteiriças que
cooperação entre si para o cumprimento dos princípios e objetivos deste Acordo. A Comissão elaborará seu próprio regulamento
Tal comissão, que ainda deve ser criada sob o Tratado da Bacia do Prata, será fundamental para a resolução de controvérsias, visto que coordenariam as relações entre as Partes, no artigo 16º se relata que as Partes negociariam diretamente entre si suas controvérsias, mantendo a comissão informada23, e o artigo 17º complementa que na falta de uma solução, as Partes na controvérsia podem (de comum acordo) solicitar à comissão uma avaliação e recomendações sobre a situação24. O 18º artigo descreve que o procedimento de intervenção da comissão deve ser cumprido dentro do prazo de sessenta dias25. Caso a negociação direta ou a comissão não resolvam o conflito, segundo o 19º artigo26, as Partes poderão recorrer à arbitragem, porém o procedimento arbitral para a solução de controvérsias ainda deve ser estabelecido em protocolo adicional ao AAG.
Apesar da resolução de controvérsias do acordo promover o diálogo via negociação direta, a criação de uma comissão e a promoção da arbitragem; este aspecto do acordo encontra- se debilitado principalmente pela incerteza das futuras negociações entre as Partes sobre a arbitragem, já a comissão, que deve ser formada, terá o desafio de trabalhar dentro de uma estrutura legal regional já adaptada, visto que o Tratado do Rio da Prata, de 1969, rege os recursos hídricos da bacia do Prata que passa pela Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai.
Os artigos finais do AAG são operacionais: O Artigo 20º expõe que nenhuma reserva será admitida, o Artigo 21º notifica sobre a entrada em vigor, duração (ilimitada) e sobre o depositário (Brasil) e, finalmente, o Artigo 22º refere-se sobre a possibilidade de denunciar o Acordo.
Em suma, o AAG é destaque por promover a gestão de um aquífero transfronteiriço e incentivar a cooperação entre Estados sobre recursos hídricos, contudo é carente em relação
23Artigo 16: As Partes resolverão as controvérsias em que sejam partes, relativas à interpretação ou aplicação do
presente Acordo, mediante negociações diretas, e informarão ao órgão previsto no Artigo anterior sobre tais negociações.
24Artigo 17: Se mediante as negociações diretas não se alcançar um acordo dentro de um prazo razoável ou se a
controvérsia for solucionada apenas parcialmente, as Partes na controvérsia poderão, de comum acordo, solicitar à Comissão que se menciona no Artigo 15 que, mediante exposição prévia das respectivas posições, avalie a situação e, se for o caso, formule recomendações.
25Artigo 18: O procedimento descrito no Artigo anterior não poderá estender-se por um prazo superior a
sessenta dias a partir da data em que as Partes solicitaram a intervenção da Comissão.
26Artigo 19: 1. Quando a controvérsia não possa ser solucionada de acordo com os procedimentos previstos nos
Artigos precedentes, as Partes poderão recorrer ao procedimento arbitral a que se refere o parágrafo 2 deste