MME CNPE
EVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS E ENCARGOS SETORIAIS NO SEB 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
ICMS CSLL PASEP CCC E.sociais COFINS IRPJ PIS CFURH RGR En cargos s etoriais Trib utos TFSEE CDE RTE ESS UBP C.MAE C.ONS 103% C. Leilões Dif. Preços PROINFA ECE EAEE ECE EAEE P&D Ef.En. ICMS s/ CCC Desv. + PIS/ PASEP + COFINS - CCC Interl. P. Com Anteriores a 1996 PERCEE PERCEE Eq. Hid. CIP PDD
Os itens citados acima podem ser localizados na Tabela 4 anterior, à exceção dos
seguintes itens:
a) Desv., no ano de 2005: significa o aumento da carga tributária no SEB em
decorrência da necessidade das empresas realizarem a desverticalização das
atividades;
b) – CCC Interl. em 2003: significa o fim da cobrança da CCC para o sistema
interligado;
c) ICMS s/ CCC em 2004: representa o início da incidência do ICMS sobre a CCC
e
d) + PIS/PASEP e + COFINS em 2002 e 2003: aumento das alíquotas e mudança
Estudo preparado pela PriceWaterhouseCoopers163 indica que, ainda em 2004, o total de
tributos e encargos arrecadados em toda a cadeia do SEB representou R$ 33,8 bilhões, ou
44,8% da receita operacional bruta total das distribuidoras e agentes de comercialização,
principais responsáveis pela arrecadação dos recursos. O estudo, realizado em 2005, projetava
para aquele ano uma arrecadação total de tributos e encargos da ordem de R$ 36,9 bilhões,
chegando a R$ 45,8 bilhões em 2006 (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2005)164.
A ANEEL em 2004, em balanço dos seus primeiros sete anos de existência, informava,
com base em toda cadeia do setor elétrico, que no Brasil “[...] a parcela correspondente a
impostos e encargos setoriais já se aproxima de 50% do valor final da fatura de energia
elétrica ao consumidor final” (ANEEL, 2004, p.88). Bandeira (2003), introduz algumas
comparações com a experiência internacional165 e cita a carga tributária incidente sobre a
fatura de energia paga pelo consumidor em países como o Canadá (de 11 a 19% dependendo
da província) e Noruega (24%)166. Yamada (apud TENDÊNCIAS, 2003, p.43), em uma
pesquisa sobre a carga tributária na tarifa de fornecimento para consumidores residenciais em
algumas cidades do mundo, relaciona dados interessantes para uma comparação: 4,9% no
Japão, 4,8% no Reino Unido, 5,2% na França e 13,8% na Alemanha. No Brasil, apenas o
163 Empresa prestadora de serviços de auditoria e assessoria tributária e de gestão empresarial em âmbito
mundial.
164
Pesquisas sobre a participação dos encargos setoriais e dos tributos na composição das tarifas de eletricidade são constantemente publicadas por organismos setoriais como a ANEEL, Câmara Brasileira de Investidores em Energia Elétrica - CBIEE, Câmara Americana de Comércio - AMCHAM e Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica - ABRADEE. Os números apresentados por essas pesquisas, consideradas adequadamente as premissas e formas de apuração informadas, não produzem resultados divergentes a ponto de por em cheque a conclusão quanto à elevação da carga tributária e dos encargos setoriais nos últimos anos.
165
Informações ou análises comparativas da carga tributária no SEB, em relação à experiência internacional, podem ser encontras em documentos ou no sítio na internet de organismos setoriais: www.abradee.org.br, www.cbiee.org.br, www.aneel.gov.br e www.amcham.com.br.
166
A comparação de preços no setor elétrico entre países é uma operação complexa dada a diversidade de tipologias de redes elétricas, de fontes de geração de energia e de modelos institucionais adotados pelos governos.
ICMS sobre os consumidores residenciais (não baixa renda) já representa 33% dos valores
devidos167.
Um bom exemplo de como aumenta a carga tributária são as Leis 10.637/2002 e
10.833/2003, nas quais foi estabelecido o sistema não cumulativo168 para o cálculo das
contribuições do PIS/PASEP e da COFINS, com elevação das alíquotas de 0,65% para 1,65%
e de 3% para 7,6%, respectivamente. Embora a mudança da sistemática de apuração
compense os efeitos da majoração do somatório das alíquotas de 3,65% para 9,25%, à medida
que permite a tomada de créditos que reduzem a base de incidência dos tributos, a ANEEL
estimou em 2%169 a elevação da carga tributária do setor elétrico brasileiro em decorrência
dessas modificações implementadas pelo governo federal.
Temos ainda a decisão de incorporação de ICMS na CCC incidente sobre a compra de
combustíveis nos estados de origem. Como a CCC deve ser colocada com o ICMS nas tarifas
aplicadas nas faturas de energia elétrica, o consumidor passou a pagar ICMS sobre o ICMS,
com um custo adicional, em 2004, da ordem de R$ 450 milhões, representando na média
0,92% de impacto tarifário170.
Documento preparado pela AMCHAM em 2004, tomando por base um cenário de
tributação crescente e de surgimento de novos encargos setoriais denuncia uma “utilização da
tarifa como fonte arrecadadora de tributos”:
Vê-se claramente que o setor elétrico tem sido instrumento de políticas públicas. Tal prática não tem poupado o consumidor que paga cada vez mais pela energia consumida. [...] Na ânsia arrecadatória, o governo, [...] vê o setor elétrico como uma fonte cada vez maior para “criar” superávits internos. [...] Percebe-se, claramente, que o sistema atual de tributação deforma a percepção que os agentes públicos
167 Exemplificando a questão, a partir de um consumidor residencial típico da ESCELSA, não baixa renda, com
um consumo no mês de 250 kWh, temos que no valor da fatura de energia, 37,11% são relativos a soma do ICMS e das contribuições para o PIS/PASEP e COFINS. A cobrança desses tributos é agravada pela própria forma como o cálculo é realizado, “por dentro”, que no jargão contábil significa fazer incidir o imposto sobre o próprio imposto.
168
Um imposto cumulativo é aquele que incide em cascata sobre a receita bruta de cada elo da cadeia produtiva, enquanto o imposto não cumulativo tributa apenas o valor agregado ou adicionado em cada etapa de produção.
169
ANEEL estima aumento de 2% na carga tributária com novo PIS/COFINS. Agência Canal Energia. Rio de Janeiro, 15 jul. 2005. Negócios.
170
têm do setor elétrico, que passam a considerá-lo mais como fonte de recursos do que um prestador de serviço público (AMCHAM, 2004, p. 45).
No caso dos encargos setoriais o Decreto 5.163/2004 criou, em silêncio, dois novos
encargos para os consumidores brasileiros: a reserva de capacidade instalada (103% de limite
de repasse da compra de energia) e a cobertura de riscos de preços entre submercados na
contratação de energia nos leilões.
Já para exemplificar a forma como o Estado não aceita abrir mão de receitas já
definidas, mesmo que o contexto em torno da contribuição fixada tenha perdido o sentido, um
bom tema é a Reserva Global de Reversão - RGR. Criada em 1957, para constituir um fundo
para a cobertura de gastos da União no caso da reversão de concessões do serviço público de
energia elétrica, a RGR171 se mostra anacrônica, frente ao atual modelo institucional-
regulatório e a aplicação de seus recursos se faz em sobreposição com outros encargos
existentes no SEB, o que não impediu que, em 2005, fossem arrecadados para esse fundo
mais R$ 1,3 bilhões172.
Questiona-se dessa maneira a facilidade com que o Estado atribui ao SEB a
responsabilidade por uma geração cada vez maior de recursos, via cobrança de tributos e
encargos setoriais, permitindo o aumento das receitas fiscais e a implementação de políticas
públicas. O SEB tornou-se a fonte preferida pelo Estado para a obtenção de receitas fiscais e
para o custeio da implementação de políticas públicas.
É imprescindível lembrar que a arrecadação de recursos por intermédio do setor elétrico
é uma arrecadação sobre um serviço público de caráter essencial, ou seja, indispensável para a
sociedade (o que o torna capaz de propiciar receitas em regime regular e integral para o
Estado e objeto de interesse para viabilização de novas políticas) e origina valores que não
171
Pela Lei 9.648/1998 a RGR deveria ser extinta em dezembro de 2002. Entretanto a Lei 10.438/2002 prorrogou a cobrança até 2010 e facultou a utilização dos recursos no financiamento de projetos específicos de investimentos.
172
têm a incumbência precípua de serem reinvestidos no desenvolvimento dos próprios serviços
de eletricidade.
Como as cobranças realizadas por meio do SEB acabam sendo compulsórias, dada a
essencialidade do serviço, eliminam, em prol do Estado, um problema característico da etapa
de implementação do ciclo político: “De todo modo, o grau de sucesso de um programa
federal, implementado através de relações intergovernamentais, depende do grau de sucesso
na obtenção da ação cooperativa de demais atores que não lhe são diretamente subordinados”
(UNICAMP, 1999, p.114).
Temos ainda, sobre as facilidades com as quais se reveste a opção de onerar o SEB, que
os tributos são arrecadados no setor elétrico tomando por base o montante faturado pelas
empresas e não o montante arrecadado, ou seja, em caso de eventual inadimplência, o setor
público não é afetado em suas receitas. Da mesma forma, os encargos setoriais são recolhidos
pelas distribuidoras, com base em valores fixados pela ANEEL, independentemente dos
efeitos da inadimplência ou da redução do mercado, ficando o ônus da diferença sobre os
distribuidores173.
3.3.2 Ampliação e permanência da incidência de subsídios tarifários
Subsídios tarifários são os benefícios concedidos, por intermédio de políticas
governamentais, a setores específicos, responsáveis pela produção ou consumo de energia,
visando fomentar o desenvolvimento de certas atividades econômicas ou compensar
desequilíbrios sócio-econômicos.
No Brasil, os subsídios podem ser explícitos, caracterizados por descontos na tarifa
aplicada, ou implícitos (cruzados), quando se trata de vantagens proporcionadas a
173
De certa forma, também sobre os consumidores adimplentes, se observamos que na fixação da remuneração do capital das distribuidoras, a ser incluída nas tarifas, são incluídos itens como o risco país, risco regulatório e risco de crédito da distribuidora, que irão refletir as condições institucionais-regulatórias do SEB.
determinadas classes, em detrimento de outras, em função da política tarifária adotada.
A tabela seguinte apresenta uma relação dos subsídios tarifários presentes no SEB:
TABELA 5